В последние дни общим местом в политических кругах стали споры о том, не начинается ли в России ползучая «федерализация».
Новости о том, как региональные чиновники без режима ЧС ограничивают транспортное сообщение, устанавливают на дорогах транспортные кордоны, запускают свои системы спецпропусков, принимают местные штрафы за нарушение не объявленного официально карантина, вводят антиалкогольные ограничения, казалось бы, начали создавать некую новую реальность, когда губернаторы, перефразируя Ельцина, готовы «брать столько карантина, сколько смогут проглотить».
В перспективе говорить о какой-либо «новой федерализации» и обособлении регионов от Центра не приходится. И дело не только в том, что отдельные перегибы на местах уже быстро дезавуированы федеральным правительством.
Бюджетные скрепы
Устройство налогово-бюджетной системы таково, что в кризисно-карантинный период бюджетная зависимость регионов от Федерации только возрастёт.
Уже объявленные властями антикризисные меры сокращают располагаемую финансовую базу в первую очередь для консолидированных бюджетов регионов. В 2020 году текущие поступления в региональную и местную казну сократят отсрочка по уплате налогов для малого, среднего, «системообразующего» бизнеса (она не коснулась НДС, идущего целиком в федеральный бюджет) и каникулы по арендной плате за государственное и муниципальное имущество. Возникнут кассовые разрывы в текущих бюджетах регионов – и не случайно, что для их покрытия федеральный Минфин уже анонсировал расширение доступа субъектов РФ к казначейским налоговым кредитам.
К 2021 году к просадке региональных и местных бюджетов приведут снижение сборов от налога на доходы граждан и различных налогов на доходы бизнеса. Во многих секторах экономики за нынешний год эта прибыль обнулится, а официальные заработки людей упадут. Уже очевидно, что коронавирусный кризис и карантинные меры приводят к быстрому схлопыванию «экономики потребления и услуг» – а ведь именно налоги от неё в большей мере остаются на местах, за исключением НДС.
Поэтому уже при подготовке федерального бюджета на 2021 год регионы вновь начнут просить Минфин восстановить такой ресурс поддержки, как бюджетные кредиты, от которых некоторое время назад правительство отказалось. А ведь ещё и введённая с этого года новая система классификации субъектов РФ по уровню их долговой нагрузки затруднит регионам самостоятельный, без согласования с Минфином, выход на рынок рыночных заимствований – даже в благополучном для регионов 2019 году, когда этот закон принимался (тогда совокупный госдолг регионов стал минимальным за всю «посткрымскую» эпоху), в «зелёной группе» Минфина значилось только 38 субъектов РФ из 85.
Социально-предвыборные скрепы
Вместе с сокращением собственных доходов регионы столкнутся с необходимостью нарастить социальные расходы, чтобы удержать социальный климат и политическую управляемость на местах. Ведь 2020-2021 годы на электоральном календаре – это самый масштабный и значимый цикл выборов в регионах.
В предстоящие два года на местах предстоит избрать не только 225 новых депутатов Госдумы в одномандатных округах -- и даже если ответственность за рейтинг «Единой России» по партспискам главы регионов могут попытаться списать на кризисную федеральную повестку (хотя теперь, когда они лично возглавляют реготделения «Единой России», сделать это будет сложнее), то за результаты думских одномандатников на своих территориях перед Кремлём, по традиции, будут отвечать лично губернаторы. Помимо выборов в Госдуму, также за этот период состоятся только плановые выборы губернаторов не менее 25 регионов, а выборы депутатов заксобраний охватят больше половины страны – 50 регионов.
Снижение доходов людей и потеря рабочих мест увеличат число «официально бедных» и тех, кто нуждается в социальной поддержке. Увеличенные антикризисные пособия по безработице и больничные выплаты, временные «кризисные» доплаты семьям с детьми, ещё докризисные повышенные «путинские» выплаты на детей, программы «социального контракта», призванные помочь бедным семьям обрести стабильный источник минимального дохода или пополнить ряды официально «самозанятых», и другие – все эти общероссийские меры поддержки будут финансироваться с федерального уровня, и это усилит зависимость региональных властей от денег федерального Центра.
С лета 2020 года в регионы должны пойти и масштабные вливания (до 100 млрд руб. ежегодно) на развитие первичного звена здравоохранения – это было запланировано ещё до кризиса, как ответ власти на закрепление недовольства людей доступностью медпомощи в верхушке рейтинга проблем в соцопросах. А так как нынешний кризис обнажил остроту проблемы организации систем здравоохранения в регионах, то эти деньги вряд ли секвестируют – и это будет ещё одним рычагом финансового воздействия Центра на губернаторов, нуждающихся в социальной стабильности.
Федеральный же Центр накопил финансовую «подушку» и за счёт налогов от нефтегазовой отрасли, и благодаря выросшей с 2019 года ставке НДС (эти деньги планировалось пустить на финансирование нацпроектов), и даже из-за «неспешности» прежнего правительства Дмитрия Медведева в финансировании нацпроектов - ведь не потраченный в прошлом году триллион рублей становится резервом для нового правительства. И даже нынешнее падение стоимости нефти частично нивелируется для федерального бюджета ослаблением рубля.
Силовые и контрольные скрепы
Ложные ожидания «федерализации» и попытки административного закрытия отдельных территорий «на карантин» случились в тот момент, когда сам федеральный Центр уже заложил в обновлённую политическую систему дополнительные механизмы сдерживания парада региональной самостоятельности. Последние новости лишний раз укрепят Центр во мнении, что эти институциональные новинки были оправданы.
Новая редакция Конституции, уже де-факто утверждённая предусмотренным в самой же Конституции порядком и ожидающая только проведения факультативного, по сути, голосования, выводит из-под влияния региональных элит процедуру назначения прокуроров субъектов РФ. Теперь заксобрания потеряли право согласовывать представленную из Центра кандидатуру регионального прокурора, консультации по этому кадровому вопросу президент будет проводить с Советом федерации. А вслед за недавней заменой генпрокурора РФ начнётся процесс обновления кадров в региональных прокуратурах – и нет сомнений в том, что Кремль будет оценивать действующих прокуроров по тому, насколько эффективно они будут реагировать на любые перегибы местных властей или бизнеса в период карантина и кризиса и демонстрировать независимость от региональных элит.
С началом общероссийского «карантина» на первый план вернулся институт полпредов президента в федеральных округах. Он и создавался в нынешнем виде 20 лет назад для восстановления вертикали власти и приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Именно полпредам Владимир Путин на совещании 30 марта поручил координировать и контролировать, как происходит взаимодействие губернаторов, Госсовета и правительства РФ в вопросах применения на местах антикризисных и карантинных мер.
А в перспективе, уже на посткарантинный период, у Кремля появился новый конституционный механизм блокирования избыточной самостоятельности регионов. Одной из поправок в Конституцию президент получил возможность отправлять в КС РФ на проверку принятые региональные законы до их обнародования губернатором и вступления в силу.
«Антимосковские настроения» - политический вызов для новых губернаторов
В этих условиях запрос на «новую федерализацию», «региональный патриотизм» и «отстройку от Москвы» (в широком смысле этого слова) скорее возникнет в регионах в ходе будущих общественно-политических кампаний оппозиции, а не в управленческих практиках действующих губернаторов.
Для обывателя пока картина складывается таким образом, что в эпицентре коронавируса находится московский регион, но не вся страна, основными ньюсмейкерами по борьбе с ним долго были власти Москвы, а общепринятым объяснением от элит стала формулировка «завезённый вирус» (как в страну извне, так и в регионы – уже из Москвы). На местах эта информационная картина трансформируется в осознание необходимости защиты от коронавируса как от «московской напасти» - с соответствующими перегибами вроде попыток изоляции всех прибывших из Москвы (Красноярский край) или угроз уголовной ответственности за сдачу жилья москвичам (Ивановская область). На этом фоне попытки посадить все регионы на жёсткий карантин по «московским» лекалам – при несоразмерном пока, в восприятии обывателя и местного бизнеса, числе случаев коронавируса на местах – приводят к переносу на Москву и федеральную власть ответственности за нарушение повседневного ритма жизни местных экономик, будущую просадку уровня жизни людей на местах.
Схожая картина роста «антимосковских» настроений уже проявилась на выборах в регионах в сентябре 2018 года. Но тогда протестное голосование было обусловлено недовольством населения пенсионной реформой, не учитывающей особенности ряда промышленных, северных и дальневосточных территорий (именно там проходили наиболее регулярные акции протеста, а части губернаторов Центр даже разрешил на выборах осторожно отстраиваться от реформы), и федеральной политикой в отношении регионов целом. Этот вирус «антимосковских» настроений, вероятно, вернётся и на выборы в регионах в 2020-2021 годах.
Но Кремль не зря за последние два-три года провёл масштабную ротацию губернаторского корпуса. Нынешние губернаторы-технократы в массе своей – не связаны с местными элитами и региональным бизнесом и не являются проводниками их интересов, они скорее выступают в роли «топ-менеджеров из Москвы», отвечающих за экономическое развитие территории и реализацию там федеральных проектов на федеральные же средства. Основной карьерной целью для губернаторов-технократов остаётся возвращение на федеральные должности, в руководство госкорпораций или, хотя бы, перевод в экономически более успешные регионы.
Им и предстоит проявить себя в противостоянии «антимосковским» запросам «новых популистов» на местах. Тем более, что в активе новых губернаторов, как минимум, два козыря.
Во-первых, у них есть приличный рейтинговый запас для того, чтобы нивелировать протестные настроения вместо подыгрывания им – как ранее, до 2019 года, своим сверхвысоким рейтингом с «Единой Россией», проводящим непопулярные реформы правительством и губернаторами-новичками постоянно делился сам Владимир Путин. Уровень одобрения населением деятельности главы своего субъекта РФ после пенсионной реформы и массовых замен губернаторов стал с запасом опережать уровень одобрения работы федеральной власти (а в марте 2020 года, по опросу «Левада-Центра», одобрение губернаторского корпуса, пусть и в рамках погрешности, превысило даже показатели президента).
Во-вторых, именно сейчас пришло время для губернаторов-технократов, не склонных к популизму, но зато всегда позиционировавшихся как успешные экономические менеджеры, проявить свой профессионализм в вопросах развития экономики, настройки системы привлечения инвестиций и адресной соцподдержки в рамках общих федеральных правил. Тем более, что и указ Владимира Путина от 2 апреля вернул губернаторам определённую свободу действий ради сохранения собственных экономик и рабочих мест вместо всеобщего распространения строгих «московских» ограничений.
Политолог Александр Пожалов специально для Отдела П.
Подписывайтесь на наш канал