В главе*, написанной известным политогом Р. Роузом, раскрываются различия между демократическими и недемократическими государствами. Дело не только в том, есть ли выборы. Важно наличие или отсутствие верховенства закона. Когда оба условия соблюдаются, выборы являются свободными и честными, и правительство подотчетно избирателям. Если же законы можно обойти или нарушить, то несправедливые выборы отражают скорее волю правителей, а не тех, кем они управляют. Полностью демократическими на сегодняшний день являются менее трети государств мира. Некоторые не являются полностью демократическими, поскольку выборы в них проводятся при отсутствии верховенства закона; другие же не являются полностью недемократическими, поскольку в них хотя и соблюдается принцип верховенства закона, отсутствует подотчетность массовому электорату. Более того, некоторые режимы являются полностью недемократическими, поскольку в них нет ни свободных выборов, ни верховенства закона. Для выявления особенностей процесса демократизации нам необходимо понять, какие изменения должны произойти для перехода от недемократического к демократическому политическому режиму.
Страна является демократической, если в ней проводятся свободные и честные выборы, которые заставляют правительство нести ответственность перед избирателями. Однако такое положение может наблюдаться только при наличии государства. Сильное государство не гарантирует сильную демократию.
Слово «демократия» может использоваться в качестве существительного или прилагательного. Когда оно употребляется как существительное, оно представляет собой абстракцию и обозначает идеал того, как должно управляться государство. Более того, оно является одним из самых значимых символов. Однако абстракции зачастую размыты. Для конкретизации идеи демократии ее необходимо увязать с политическими институтами государства.
На определенной территории государство обладает монополией на такие средства принуждения, как полиция, суды и армия. Оно утверждает право требовать от граждан, находящихся на его территории, соблюдать законы, уплачивать налоги и рисковать собственными жизнями во время воинской службы. Если же государство неспособно соответствовать этим минимальным критериям, оно не может быть функционирующим государством. Основные институты, посредством которых государство осуществляет свою власть, называются режимом. Режимы могут появляться и исчезать, в то время как государство остается.
Управление страной касается способов, с помощью которых институты взаимодействуют с гражданами. В демократическом государстве граждане могут дать указания правительству на свободных выборах, и предполагается, что правители будут следовать пожеланиям народа. В недемократическом государстве правительство указывает гражданам, что делать, и граждане должны подчиняться. В частично демократическом государстве предпочтения народа искажаются на несвободных и нечестных выборах или в результате произвольных действий правителей. Власть режима может поддерживаться различными способами. В современных государствах она осуществляется за счет верховенства закона . Когда режим признает, что его полномочия ограничены, возникает то, что немцы называют «правовым государством», т. е. режим, при котором господствует право, а не сила.
Верховенство закона – это основа политической подотчетности. Выборы не могут контролировать правительство, если правители не подчиняются принципу верховенства закона. Если же они подотчетны, то власть не может быть абсолютной; она ограничена конституционными нормами, которые определяют, что правители могут делать, а чего не могут делать: например, такова система сдержек и противовесов в конституции США.
«Власть народа» – это буквальное определение демократии. Однако данное абстрактное утверждение никак не определяет, каким образом народ должен осуществлять власть. Политические теоретики и сторонники различных политических взглядов постоянно дискутируют о том, как этот идеал должен воплощаться на практике.
Ведущий представитель теории демократического участия Роберт Даль считал, что установление режима, который «полностью или практически полностью учитывает интересы всех граждан», является недостижимым идеалом. Даль описывал второй по предпочтительности тип политического устройства – полиархию, «представительную систему, обеспечивающую широкое включение взрослого электората». Даль признавал, что соображения эффективности и недостаток экспертных знаний также могут ограничить масштаб демократического принятия решений.
Чтобы понять, что сейчас представляют из себя государства, мы должны обратить внимание на два измерения. Первое измерение – правители подотчетны конституции и судам – делает государство современным. Второе измерение – правители несут ответственность перед гражданами посредством свободных и честных выборов – является необходимым условием для того, чтобы государство было демократическим.
Есть различные признаки, по которым можно судить об автократичности или демократичности режима. Двухмерная классификация современных государств позволяет выделить две известные категории режимов, одна из которых – полная демократия, а другая – неподотчетная автократия. Также она определяет две смешанные категории, каждая из которых является частично демократической, но в разных проявлениях.
Теории пропорциональной демократии подчеркивают преимущества тех типов управления, при которых все или почти все граждане участвуют в принятии решений независимо от того, за какую партию они голосуют. Главный довод в поддержку пропорционального правления – оно является справедливым по отношению ко всем гражданам. Напротив, основной аргумент в пользу мажоритарного правления заключается в том, что оно концентрирует власть в руках одной партии и создает сильное правительство. В парламентской системе правительство, сформированное партией, имеющей большинство в парламенте, может быть уверено, что его действия будут поддержаны легислатурой. Если парламент избирается по системе «победитель получает все», то места достаются тем кандидатам, которые получают простое большинство голосов в своих избирательных округах (вне зависимости от того, больше или меньше половины избирателей в округах поддержали таких кандидатов).
Конституционная олигархия – это частичная демократия, поскольку действия правителей не ограничены массовым электоратом. Вместе с тем они сдерживаются принципом верховенства закона. Суды достаточно независимы, чтобы пресекать действия правительства, противоречащие закону, и защищать подданных, если режим неправомерно ограничивает их свободы. Хотя режим может и не пользоваться народной поддержкой, его политика предсказуема. Например, законы и постановления о цензуре и свободе ассоциаций устанавливают, что именно людям дозволено и не дозволено делать. Законы предоставляют некоторую степень автономии институтам гражданского общества, таким как СМИ, университеты, коммерческие структуры и профсоюзы.
При плебисцитарной автократии проводятся выборы с массовым участием и наличием разных партий и кандидатов. Однако это неполная демократия, поскольку слабое соблюдение принципа верховенства закона означает, что выборы не являются свободными и честными. Если проводится референдум, применительно к которому правительство не только решает, какой вопрос будет поставлен, но и определяет результат, то это плебисцит, итог которого отражает лишь волю режима.
При неподотчетной автократии власть осуществляется деспотически в соответствии с волей немногих и без притворной легитимации власти посредством выборов. Решения правителей могут противоречить любым положениям конституции, а судьи находятся в зависимом положении по отношению к правителям.
Отнесение всех режимов, которые не являются подотчетными демократиями, к категории недемократических государств затушевывает большие различия между режимами, которые нарушают закон и не проводят выборы, и плебисцитарными автократиями. В частичных демократиях самое большое препятствие для демократизации – это не отсутствие конкурентных выборов, а пренебрежение принципом верховенства закона. На каждую конституционную олигархию приходится более четырех плебисцитарных автократий.
По определению исходной точкой демократизации является недемократический режим. Первые современные государства не были ни демократическими, ни демократизирующимися. В XVII и XVIII вв. прусская и французская монархии модернизировали постфеодальные институты, чтобы расширить власть над своими номинальными подданными. Сдерживали монархов не выборы, а влияние аристократов, владевших территориями, и олигархические собрания, которые представляли немногочисленных собственников. Эволюционное развитие было характерно для первых и наиболее давних демократических режимов. Прежде всего они утвердили верховенство закона. Процесс последующей демократизации не был результатом выбора, сделанного в определенный момент времени. Он развивался вследствие ряда событий. Режимы, соблюдающие принцип верховенства закона, были способны на постепенную и мирную либерализацию через принятие актов, дававших больше прав индивидам и институтам гражданского общества. Условием эволюционного развития государств является отсутствие внешних или внутренних потрясений. Однако большинство стран Европы не были в достаточной мере изолированы от войн или не отличались достаточным уровнем внутренней стабильности, чтобы обеспечить беспрерывное развитие режима.
В демократических режимах идут постоянные дискуссии о реформах, которые предлагаются с целью сокращения разрыва между существующими полиархиями и идеальной демократией, например, об изменениях в финансировании партий, в избирательных системах и децентрализации управления или сокращении или расширении полномочий правительства. Сторонники реформ наталкиваются на возражения со стороны защитников существующего порядка, утверждающих, что он – это лучшее, что возможно в несовершенном мире.
В конституционной автократии основные противоречия возникают не между теми, кто поддерживает принцип верховенства закона и кто выступает против него, а между теми, кто хочет реформировать систему, и теми, кто выступает против изменений. По мере движения в направлении к демократии реформаторы выступали за внесение поправок в избирательное право, чтобы бóльшая часть граждан могла голосовать независимо от происхождения, наличия собственности или образования.
Наибольшим влиянием в плебисцитарных автократиях обладают те, кто находятся у власти. Правители знают, чего хотят, и, преследуя свои цели, не ограничены верховенством права. Вместе с тем тот факт, что выборы все-таки проводятся, требует от правительства создания видимости поддержки и дает оппонентам окно возможностей для мобилизации протеста против действующей власти.
Неподотчетная автократия не заботится о подтасовке результатов выборов, поскольку они либо вообще не проводятся, либо не являются хотя бы в какой-то мере конкурентными. Вместе с тем методы, которые режим использует для подавления обратной связи, могут создать проблемы. Подавление обратной связи означает, что неподотчетные правители не знают, что на самом деле думают управляемые. Тот факт, что граждане исполняют требования режима, не означает, что они являются его сторонниками, а только то, что они запуганы и проявляют видимость подчинения. Различие между демонстрируемой вынужденной и реальной поддержкой видно на примере сравнения голосования за коммунистические партии перед и после ликвидации однопартийных государств.
Многообразие типов государств в современном мире показывает, что разделение режимов на демократические и недемократические является чрезмерным упрощением. Более того, вызовы, с которыми сталкиваются все режимы, показывают, что демократизация – это не единственное направление изменений.
* Примечание: Данная публикация является конспектом 2й главы "Демократические и недемократические государства" (автор - известный политолог Ричард Роуз из книги "Демократизация", которая была издана под редакцией К.В. Харпфера, Р.Ф. Инглхарта, К. Вельцеля, П. Бернхагена.
Автор: Виталий Бересневич