Попытался изучить законодательство о чрезвычайных ситуациях, чрезвычайном положении и т.д. и произошедшие в нём изменения. Без поллитры там разобраться сложно, но худо-бедно выяснил основные моменты и решил изложить всё это простым и доступным языком. Буду рад любым дополнениям и поправкам от знающих людей.
Часть 1. Больше режимов, хороших и разных
Итак, у нас в стране на случай всяких серьёзных бедствий существует несколько специальных режимов. Вот они в порядке уменьшения важности:
а) режим чрезвычайного положения (ЧП);
б) режим чрезвычайной ситуации (ЧС);
в) режим повышенной готовности (возникает при угрозе ЧС)
Первый режим прописан в федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» (далее - ФКЗ «О ЧП»), второй и третий - в федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - ФЗ «О ЧС»).
Чрезвычайное положение - это когда во всей стране или каких-то регионах всё совсем плохо: беспорядки, катастрофы, эпидемия и т. д. Конституция РФ специально указывает, что в этом случае «могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия» (ч. 1 ст. 56). Чтобы ввести режим ЧП, президент должен издать соответствующий указ (ст. 4 ФКЗ «О ЧП»), а Совет Федерации - одобрить его в течение 72 часов (ч. 3 ст. 7 ФКЗ «О ЧП»). В этом указе должно быть прописано, что именно произошло, на какой территории объявлено ЧП, кто и как будет его ликвидировать и какие права и свободы граждан и на какой срок будут ограничены (ст. 5 ФКЗ «О ЧП»). Среди прочего, на территории с режимом ЧП может быть введён карантин, отложены выборы, запрещены митинги и забастовки, ограничена свобода передвижения и некоторые виды экономической деятельности и т. д. (ст. 11-14 ФКЗ «О ЧП»).
Чрезвычайная ситуация - это когда во всей стране или каких-то регионах тоже плохо, но не всё и не совсем. Здесь органы власти могут справиться сами, без ограничения прав и свобод граждан (по крайней мере, так предполагалось до 1 апреля 2020 г.). Режимы ЧС могут вводить на подведомственной территории губернаторы (пп. «м» п. 1 ст. 11 ФЗ «О ЧС»), городские власти (пп. «и» п. 2 ст. 11 ФЗ «О ЧС»), федеральные органы исполнительной власти, имеющие ресурсы для ликвидации ЧС (п. 5 ст. 13 ФЗ «О ЧС»), а также руководители организаций (п. «и» ст. 14 ФЗ «О ЧС»).
Важно понимать, что сам по себе режим ЧС - это не режим существования страны и не режим жизни граждан. Это режим работы различных органов управления (т.е министерств, ведомств и разных государственных и негосударственных организаций). Вот как выглядит фрагмент закона по этому поводу (п. 6 ст. 4.1 ФЗ «О ЧС»):
«Органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:
[...]
б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации».
Т.е. речь идёт именно про органы управления вообще и «силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС» в частности. Про граждан и ограничение их прав и свобод в законе изначально речи не шло. В отличие от ФКЗ «О ЧП», в ФЗ «О ЧС» не указано, что при режиме ЧС можно ограничить свободу передвижения граждан, вводить карантин, запрещать митинги, ограничивать экономическую деятельность и т. д.
Ещё раз - режим ЧС касается именно работы самих органов власти и некоторых организаций: скажем, мэр может возложить дополнительные обязанности на муниципальных служащих, но не на горожан, а директор школы - на работников школы, но не на детей и их родителей.
Это подтверждается и отсутствием до недавнего времени юридической ответственности для граждан за нарушение режима ЧС. За такое нарушение могли быть наказаны только должностные лица или юридические лица (ст. 20.6 КоАП РФ). А обычных граждан привлекали к ответственности только за нарушение требований режима ЧП (ст. 20.5 КоАП РФ, штраф 500-1000 р. или административный арест до 30 суток).
Наконец, есть ещё режим повышенной готовности - это когда все ещё не плохо, но скоро может стать плохо (то бишь есть угроза возникновения ЧС). Ну и здесь всё примерно так же, как с ЧС: органы власти или руководители организаций вводят соответствующий режим на подведомственной территории для своих подчинённых, но граждан это не должно касаться.
Таким образом, до эпидемии коронавируса Конституция РФ и законодательство в этом плане были достаточно логичными и последовательными и предусматривали следующий порядок действий.
Если есть какая-то угроза, органы власти переходят в режим повышенной готовности. Никаких ограничений на граждан этот режим не накладывает.
Если угроза стала реальностью, то органы власти функционируют в режиме чрезвычайной ситуации. Здесь по-прежнему нет необходимости в ограничении прав и свобод граждан. Разве что им нельзя въезжать в зону бедствия (пп. «а» п. 10 ст. 4.1 ФЗ «О ЧС»). Скажем, если в каком-то регионе происходят пожары, то силы МЧС их тушат, а граждан не пускают в зону пожара.
Ну а если угроза настолько серьёзна, что требуется ограничить права и свободы граждан, тогда уже президент свои указом с согласия Совета Федерации вводит чрезвычайное положение, где чётко прописывает, какие права и свободы граждан следует ограничить.
Повторюсь, всё было логично и понятно.
Но тут пришёл коронавирус.
Часть 2. Смешались в кучу кони, люди
Оказалось, что президент не хочет брать на себя ответственность и вводить чрезвычайное положение. Скорее всего, он побоялся, что это отрицательно скажется на его имидже и рейтинге. Представим: президента издаёт указ о том, что закрывает все торговые центры, рестораны, школы и т. д., а гражданам запрещает выходить из дома. В этой ситуации люди, сидящие дома без работы, ассоциировали бы с ним все свои несчастья: вот, мол, из-за Путина моя фирма закрылась, а я даже на улицу не могу выйти.
Президент, видимо, не хотел быть гонцом, приносящим плохие вести. Поэтому он решил действовать по принципу «Я не хочу ничего решать, я хочу туфельки и платьице» и спихнул всю ответственность на подчинённых.
В результате депутатам, чиновникам и губернаторам пришлось выкручиваться и придумывать меры по борьбе с вирусом без введения ЧП.
Очевидно, юридическая работа шла без какого-то продуманного плана, но в ней можно обозначить два этапа. На первом этапе губернаторы и чиновники начали принимать указы, приказы и постановления, которые фактически противоречат закону. А на втором этапе депутаты начали под эти указы и постановления принимать законы, которые фактически противоречат Конституции. Отмечу, что на третьем этапе было бы логично внести изменения в Конституцию, но до этого пока не дошло.
Конечно, в нормальной стране всё происходит наоборот: в соответствии с Конституцией депутаты принимаются законы, а в соответствии с законами чиновники, губернаторы и т. д. принимают свои указы, приказы и постановления. Но в России, как известно, всё наоборот.
В марте Роспотребнадзор (точнее его руководитель - Главный государственный санитарный врач РФ) издал несколько постановлений, где ввёл ограничения для граждан, прибывших из-за рубежа. Все эти постановления можно почитать на сайте rospotrebnadzor.ru в разделе «Документы». Там, в основном, содержатся приказы госорганам, медицинским службам и т. д., но есть и указания для простых людей. В частности, в постановлении №7 от 18.03.2020 есть требование для граждан, прибывших из-за рубежа, сообщить информацию о своём возвращении на региональную горячую линию (п. 2.1), при ухудшении состояния - позвонить в скорую (п. 2.2) и сидеть дома 14 дней со дня прибытия в Россию (п. 2.3). А в постановлении № 9 от 30.03.2020 в п. 6 указано: «Гражданам соблюдать дистанцию от других граждан не менее 1 метра...». Сформулировано, правда, не очень ясно - то ли это рекомендация, то ли предписание.
Всё это, хоть и создавало ограничения прав и свобод, но на относительно небольшое число граждан - тех, кто представлял непосредственную опасность для окружающих. Поэтому даже можно сказать, что эти акты более или менее соответствовали закону.
Однако параллельно в регионах начали издавать свои правовые акты, которые распространили своё действие вообще на всех граждан. Первым стал Сергей Собянин, который в начале марта издал указ Мэра Москвы от 05.03.2020 N 12-УМ «О введении режима повышенной готовности». Собственно, название говорит само за себя - это один из тех трёх режимов, о которых я рассказывал выше.
В указ многократно вносились изменения, и где-то со второй половины марта этот документ обязал всех жителей Москвы не покидать дом, кроме случаев «обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью», «прямой угрозы жизни и здоровью», «следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим указом», «осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории города Москвы», «а также следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим указом, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов».
Т.е. мэр обязал всех граждан не выходить из дома, кроме перечисленных случаев, и тем самым очень радикально ограничил их свободу передвижения.
Правда, никакого наказания за нарушение этих правил на тот момент предусмотрено не было, так что они оставались по сути рекомендациями.
Мэр при этом ссылался на ФЗ «О ЧС», но этот закон, как мы видим, не давал ему такого права. Так что какое-то время указ мэра просуществовал в режиме «строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения».
Часть 3. Время собирать камни
В конце марта законодатели решили, что всё это нужно привести в порядок с действующим законодательством. Точнее - действующее законодательство решили привести в соответствие с указаниями мэра Москвы и других региональных руководителей.
1 апреля 2020 г. были приняты изменения в ФЗ «О ЧС». Теперь в законе сказано, что и правительство РФ, и региональные власти могут устанавливать «обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» (п. «а.2» ст. 10, пп. «у» п. 1 ст. 11 ФЗ «О ЧС»).
Получается, теперь любой губернатор совершенно законно может на территории своего региона объявить режим ЧС или повышенной готовности и запретить гражданам выходить из дома и собираться на улице, предпринимателям - вести деятельность и т. д.
Таким образом, теперь ограничивать права и свободы граждан можно очень легко и быстро, и не только в режиме ЧП.
Ещё интересно, что одновременно были внесены изменения в избирательное законодательство. Если раньше выборы могли отложить при ЧП, то теперь это можно делать в режимах ЧС и повышенной готовности (п. 1 ст. 10.1 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...»).
В общем, теперь режимы ЧС и повышенной готовности мало чем отличаются от режима ЧП. И та стройная и логичная конструкция, которую я изложил в первой части, окончательно развалилась.
Ещё раз, чтобы было понятнее - с середины марта до начала апреля у нас работала такая конституционно-правовая схема: «Конституция позволяет ограничивать права граждан только в режиме ЧП - Закон позволяет ограничивать права граждан только в режиме ЧП - Мэр Москвы ограничивает права граждан без режима ЧП».
Можно было отменить указ мэра, ввести режим ЧП и привести всё в соответствие с законом и Конституцией. Но вместо этого с начала апреля у нас в России решили действовать по такой схеме: «Конституция позволяет ограничивать права граждан только в режиме ЧП - Закон позволяет ограничивать права граждан без режима ЧП - Мэр Москвы ограничивает права граждан без режима ЧП»
Т.е. теперь указ мэра Москвы по-прежнему противоречит Конституции, но хотя бы не противоречит закону. И это должно облегчить и сделать более понятной работу чиновников, полицейских и судей.
Ну а если указ мэра не противоречит закону, то граждан уже можно наказывать за его нарушение. И здесь тоже появилось несколько законодательных нововведений.
Часть 4. Преступление и наказание
Во-первых, у нас ввели новую ст. 20.6.1 КоАП РФ «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения». Как я уже говорил, раньше простые граждане не могли быть наказаны за нарушение режимов ЧС или повышенной готовности - только должностные лица и организации. Теперь же граждан за «невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности» наказывают штрафом от 1 тыс. до 30 тыс. р. (ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ), а если их действия причинили вред здоровью человека или имуществу - штраф 15-50 тыс. р. (ч. 2 ст. 20.6.1 КоАП РФ).
Как мы видим, Собянин ввёл режим повышенной готовности в Москве. И хотя юристы ещё долго будут спорить про обоснованность и законность этих предписаний, но ФЗ «О ЧС» с 1 апреля 2020 г. формально разрешает региональным властям вводить обязательные для граждан правила поведения, а правоохранительным органам и судам - наказывать за несоблюдение этих правил.
Так что теперь, если вы нарушаете правила, предписанные указом мэра, и выходите из дома без веской причины (т.е. без одной из тех причин, что перечислены в указе), вы нарушаете закон и вас должно ждать указанное выше наказание (штраф от 1 тыс. до 30 тыс. р.). А если вы при этом кого-то заразили - то штраф вырастает до 15-50 тыс. р.
Во-вторых, депутаты внесли изменения в ст. 6.3 КоАП РФ. Эта статья существовала и раньше, по ней наказывали за нарушение «действующих санитарных правил и гигиенических нормативов». Выше я приводил правила из постановлений Главного государственного санитарного врача РФ - если бы вы их нарушили до 1 апреля 2020 г., вас ждал штраф в размере от 100 р. до 500 р.
Теперь эту статью дополнили частями 2 и 3. Так, в ч. 2 речь идёт о тех же нарушениях, но «в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина)». Здесь граждане могут получить штраф от 15 тыс. р. до 40 тыс. р.
Итак, как мы видим, у нас теперь есть наказание за нарушение санитарных правил «при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих» либо «в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина)». Думаю, нынешняя ситуация вполне подходит под это описание.
Если честно, я не в курсе, можно ли трактовать невыполнение указа мэра и других региональных руководителей как нарушение действующих санитарных правил. Надеюсь, что всё же нет, и здесь имеют в виду акты специальных органов власти, занимающихся санитарными вопросами: в частности, вышеупомянутые постановления Главного государственного санитарного врача РФ. А там правила, напомню, касаются, в основном, тех, кто точно заболел либо прибыл недавно из-за рубежа.
Косвенно это подтверждается более серьёзными размерами штрафов. Полагаю, несправедливо штрафовать на такие суммы всех, кто вышел на прогулку без разрешённой причины. Соответственно, данная норма должна касаться не всех гуляющих, а тех, кто потенциально заразен и должен 14 дней сидеть на строгом карантине.
Правда, российские суды не всегда следуют этой логике. В частности, первым человеком, которого оштрафовали в России по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, стал уфимец Руслан Шарифуллин. Полицейские задержали его уже в ночь с 1 на 2 апреля, когда он вышел во двор перепарковать свою машину. На следующий день суд оштрафовал его на 15 тыс. р., мотивировав это тем, что Шарифуллин нарушил правила, прописанные в указе главы Башкортостана Радия Хабирова (тот 31 марта ввёл в республике режим всеобщей самоизоляции). Судя по новостям, Шарифуллин не относится к группе риска, не прибыл из-за рубежа и не контактировал с заражёнными. Т.е. получается, что такого человека всё же можно оштрафовать по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. Однако прокуратура через несколько дней опротестовала судебное решение, заявив, что к Шарифуллину нужно было применить ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Аналогичные новости поступают из Татарстана: там множество людей сперва оштрафовали по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, но позже решения отменили и переквалифицировали дела на ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ.
Так что, думаю, суды всё же будут следовать той логике, которую я изложил выше: нарушителей режима самоизоляции (распространяется на всех граждан) будут штрафовать по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ на 1-15 тыс. р., а нарушителей более строгого 14-дневного карантина (распространяется на прибывших из-за рубежа или контактировавших с заболевшими) - по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ на 15-40 тыс. р.
В-третьих, чтобы ещё больше запутать ситуацию, у нас появились изменения в региональном законодательстве. Так, например, в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях появилась ст. 3.18.1. Она предусматривает наказание за «невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов г. Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории г. Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с КоАП РФ» (п. 2 ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы). Наказание - штраф в 4 тыс. р. Если правонарушение совершено повторно или с использованием транспортного средства, то штраф составит 5 тыс. рублей (п. 3 ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы).
Т.е. по факту региональное законодательство дублирует федеральное. Впрочем, к конкретному нарушителю будут, скорее всего, применять не московский закон, а указанные выше федеральные статьи - ст. 20.6.1 КоАП РФ, либо ст. 6.3 КоАП РФ.
Эпилог
Таким образом, коронавирус поразил не только людей, но и законодательство. Оно стало ещё более запутанным, нелогичным и репрессивным и ещё дальше ушло от духа и буквы российской Конституции.
Увы, в законотворчестве у нас обычно важны не логика и здравый смысл, а сиюминутные интересы президента. Ему удобнее не установить чёткие и понятные ограничения для граждан, как это предписывает Конституция, а свалить ответственность на других и смотреть, что из этого выйдет. Ну и если кто-то из губернаторов и чиновников вызовет недовольство граждан, Путин всегда может разыграть традиционный спектакль «царь хороший, бояре плохие»: поругать подчинённых за слишком жёсткие ограничения прав и свобод граждан и отменить часть этих ограничений.
Соответственно, в текущей ситуации важно и не заразиться, и не разориться. Ведь многие действия, не представляющие никакой опасности для окружающих (например, одиночная пробежка или прогулка по городу), могут стоить ощутимой дыры в семейном бюджете.
На деле, конечно, у нашего государства нет ни человеческих, ни технических ресурсов, чтобы обеспечить соблюдение этого закона. Поэтому, полагаю, что, как это у нас принято, 99% нарушителей никак не будут наказаны, а вся мощь закона обрушится на случайно подвернувшийся 1%.
И если вы не хотите попасть в этот 1%, имейте в виду следующее.
1) Чтобы вас не оштрафовали на 1-30 тыс. р. по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ, посмотрите указы и постановления властей вашего региона (в Москве - указ Мэра Москвы от 05.03.2020 N 12-УМ в актуальной редакции) и постарайтесь по возможности их соблюдать. Вероятно, позже правительство РФ введёт режим ЧС на всей территории страны и предпишет всем ещё какие-то обязательные правила. Но сейчас мы действуем в режиме федеративного государства, и каждый регион сам решает, что запрещать своим жителям.
2) Чтобы вас не оштрафовали на 15-40 тыс. р. по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, старайтесь не болеть коронавирусом, а если прибыли из-за рубежа, заболели или контактировали с заболевшим, то соблюдайте строгий 14-дневный домашний карантин - т.е. не выходите из дома даже за продуктами или чтобы вынести мусор. По этому поводу смотрите актуальную информацию на сайте Роспотребнадзора. Пока правила там касались именно заболевших либо тех, кто может реально заразить окружающих, но, возможно, в будущем что-то поменяется.
Но может быть и наоборот: за первое правонарушение вас оштрафуют на 15-40 тыс. р. по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, а за второе - на 1-30 тыс. р. по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Либо есть шанс, что к вам применят региональное законодательство (в Москве - ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы). Здесь, как видите, уже наблюдается какая-то неразбериха, но, возможно, её каким-то образом пофиксят.
А ещё вас могут наказать не только по новым законам, но и по одному из старых. Скажем, москвича Иисуса Воробьева, которого задержали на Патриарших прудах во время прогулки, оштрафовали на 1 тыс. р. по знакомой многим оппозиционерам ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции...». Дело в том, что наши полицейские и судьи не любят перемен и часто предпочитают оформлять всё по знакомым шаблонам. Возможно, многие из них до сих пор не читали новые нормы и просто слышали, что нужно ловить тех, кто без веской причины появляется на улице, - а дальше действуют по схеме «был бы человек, а статья найдётся».
Вообще, карантин вызвал много других правовых изменений - в работе госорганов, в ограничении предпринимательской деятельности, новых наказаниях за «распространение фейков» и т. д. Но я решил рассказать о том, с чем может столкнуться каждый. Кому интересно - можете более подробно почитать законы, на которые я ссылаюсь.
Такие дела.
Берегите себя, и да минует вас встреча как с коронавирусом, так и с российскими законами.
