Министерство финансов продолжает распространять свое влияние на экономику. В ближайшие годы оно собирается забрать себе - а вернее, в подведомственное Минфину Федеральное казначейство (ФК) - функции по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности всех федеральных министерств. Минфин считает это необходимым для оптимизации госуправления. Сейчас ФК уже ведет бюджетный учет и готовит отчетность за Министерство науки и высшего образования, Министерство просвещения, Федеральную службу по аккредитации и еще 13 органов власти, а к 2024 году централизует у себя ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности за все федеральные органы исполнительной власти (входящие в подчинение правительства РФ). В Минфине полагают, что это снизит риски недостоверности учетных данных, повысит прозрачность государственных трат и сократит расходы бюджетной системы страны.
Уже в следующем году ФК также планирует заняться аккумулированием на едином казначейском счете помимо средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов еще и денег бюджетов всех субъектов РФ и муниципалитетов. Их ликвидностью ФК намерено управлять самостоятельно.
Все это касается бюрократического веса ФК, но есть еще и вес на финансовых рынках, в частности на денежном и облигационном, - и он у казначейства тоже растет на глазах. Это выражается в сумме остатков на счетах ФК, которые за последние пять лет выросли в шесть раз, почти до трех триллионов рублей. Естественно, распоряжаясь такими деньгами, ФК не может не играть на денежном рынке весьма серьезную роль. И похоже, этого казначейству мало: оно постепенно расширяет свои функции, в том числе за счет чисто банковских, и фактически уже выстроило не только систему контроля за бюджетными деньгами, но и систему обслуживания бюджетных потоков, во многом дублируя обычную банковскую систему. О влиянии ЦБ И госбанков на финансовый рынок говорят много, но Федеральное казначейство находится в тени, хотя влияния у него не меньше, если не больше.
Ни копейки мимо
В советское время все казначейские функции - исполнение бюджета, кассовое обслуживание и контроль - выполняли Министерство финансов и Госбанк, казначейство упразднили в 1918 году и возродили уже в Российской Федерации в 1992-м. С 2000 года Бюджетный кодекс закрепил казначейское исполнение блоджетов в Российской Федерации, а заодно установил ответственность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование этих средств.
"В первые годы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета значительная часть денежных средств федерального бюджета была рассредоточена на отдельных счетах. В такой ситуации недостаточно эффективно реализовывался один из основных принципов бюджетной системы - единство кассы", - говорит заместитель руководителя Федерального казначейства Станислав Прокофьев. Именно поэтому был создан единый казначейский счет (ЕКС). Сегодня он работает по технологии саsh concentration: соответствующие доходы ежедневно зачисляются в федеральный бюджет на ЕКС, а силами Банка России обеспечивается ежедневный возврат остатка неиспользованных средств, образовавшихся на счетах территориальных отделений Федерального казначейства на конец дня. При этом ключевую роль в процессе функционирования ЕКС играет так называемый корневой счет, открытый Мсжрегиональному операционному управлению Федерального казначейства. До 2010 года на ЕКС собирались только средства федерального бюджета, с 2010-го - деньги, полученные федеральными бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности, и средства, поступающие в их временное распоряжение со счетов территориальных отделений казначейства, с 2015-го - остатки государственных внебюджетных фондов. "Привлечение временно свободных денежных средств позволяет увеличивать остатки средств на ЕКС и временно использовать в течение года эти ресурсы, в минимальном объеме привлекая средства других источников финансирования текущего дефицита федерального бюджета", - подчеркивает Станислав Прокофьев.
В 2021 году ФК приступит к внедрению так называемой системы казначейских платежей - она, по словам Станислава Прокофьева, создаст совершенно новую архитектуру ЕКС и коренным образом изменит функционирование как единого счета федерального бюджета, так и единых счетов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. "Это несомненно повлияет на состояние ликвидности ЕКС как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, но оценить прирост ликвидности ЕКС с достаточной степенью точности затруднительно - это будет возможно только после полномасштабного внедрения системы казначейских платежей", - говорит г-н Прокофьев. То есть суммы, которыми ежедневно оперирует ФК, увеличатся.
Помимо ЕКС важной вехой стало введение казначейского сопровождения. С 2016 года под него подпали госконтракты на сумму свыше ста миллионов рублей, весь гособоронзаказ, все бюджетные инвестиции и субсидии, целевые средства бюджета, за счет которых приобретаются доли в уставном (складочном) капитале или имущество юрлиц, а также договоры, заключенные в рамках исполнения государственных контрактов и соглашений.
Казначейское сопровождение означает, что все расчеты проходят через территориальный орган (ТО) казначейства. Так, если речь идет о госзакупках, то заказчик переводит аванс на счет ТО казначейства в Центральном банке. Исполнитель (а если есть субподрядчики, то и они тоже) открывает свои счета в территориальном органе ФК. Получить деньги они могут, только убедив казначейство, что расходование будет целевым: предоставив платежное поручение, госконтракт, счета-фактуры, акты приема-передачи, накладные и т. По словам руководителя департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ Светланы Солянниковой, именно ужесточение контроля за бюджетными средствами с помощью введения казначейского сопровождения и привело к взлету остатков бюджетных средств на счетах ФК. "В рамках казначейского сопровождения риски таких ситуаций, как, например, с космодромом Восточный, когда деньги потрачены, а объект не построен, значительно меньше, а эффективность бюджетных расходов выше, - говорит Светлана Солянникова. В том числе потому, что казначейское сопровождение распространяется на всех, кто исполняет госконтракты, включая тех, кто не является участником бюджетного процесса (так называемые неучастники) - например, на частные компании-подрядчики, на частных поставщиков услуг для гособоронзаказа, ФГУПы и МУПы и так далее.
В итоге у последних растет дебиторская задолженность, а у казначейства растут остатки на счетах". Солянникова также напоминает, что впервые казначейское сопровождение было введено в 1996 году, после крахов банков. Причем возникло оно в Сбербанке, который обслуживал гособоронзаказ, - ФК позаимствовало эту систему" "окрашивания" средств.
Интересно, что по мере того, как казначейство закручивает гайки и принуждает бюджетную систему к прозрачности‚ растет и изощренность схем неправомочного использования бюджетных денег (хотя в целом ФК, безусловно, удалось серьезно повысить эффективность бюджетной системы). Так, после введения первого этапа казначейского сопровождения в 2016 году счётная палата отмечала, что отчёты об использованных средствах не содержали информации о реальной целесообразности расходов, а бюджетные средства стали аккумулироваться не на счетах головной компании, а на счетах "дочек" или субподрядчиков. Именно поэтому ФК ввело казначейское сопровождение и для субподрядчиков, а также выездные проверки. Даже сам глава ФК Роман Артюхин в одном из интервью недавно признал, что можно, под казначейское сопровождение ФК "в некотором смысле вышло за традиционные рамки бюджетного процесса".
Сейчас казначейское сопровождение охватывает 75 тысяч контрактов на 3,5 трлн рублей и 34863 юридических лица.