11 марта Государственная Дума приняла правительственный Союзный закон "О внесении изменений в Конституцию Российской Федерации". Статьи II и III посвящены механизму принятия поправок. Эта процедура очень необычна и предполагает оценку сделок Конституционным судом и всенародным голосованием — ни одна из них раньше не проводилась, и этот механизм ни в каких законах не прописан. В то же время Центральная избирательная комиссия уже приняла за основу проект "Порядка подготовки и проведения комплексного всероссийского голосования". Медуза попросила кандидата юридических наук, члена правления движения "Голос" Аркадия Любарева оценить, соответствует ли все это российской Конституции и общепринятым демократическим стандартам.
А что там выставлено на всеобщее обозрение?
Статья 136 Конституции Российской Федерации гласит, что изменения в главы 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия Федерального конституционного закона. Это означает, что для его принятия требуется две трети голосов депутатов Государственной Думы не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации. Далее в статье 136 говорится, что изменения вступают в силу после утверждения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
В то же время принятый закон О внесении изменений предусматривает, что после утверждения законодательными органами не менее чем в двух третях субъектов Российской Федерации вступает в силу только вторая статья этого закона. Сообщается, что президент обратился с запросом в Конституционный Суд относительно соблюдения закона по первой, второй и девятой статьям Конституции. Конференция сторон в соответствии с настоящей статьей должна вынести свое заключение в течение семи дней.
Если суд вынес отрицательное заключение, то поправки не вступают в силу и при голосовании Российской массы. В случае положительного заключения вступает в силу статья II закона, предусматривающая всенародное голосование, которое назначается президентом. Если более половины граждан, принявших участие в голосовании, проголосуют за поправки, то изменения, содержащиеся в статье 1 закона (то есть основные, в том числе обнуление президентских сроков Путина), вступят в силу. Если их будет меньше, они не присоединятся.
Какие юридические проблемы?
Пора голосовать.
Идея проведения всенародного голосования по поправкам может и не противоречить правилу 136. Однако конституционность конкретного алгоритма, предложенного в законе, вызывает сомнения. Главный вопрос заключается в следующем: в какой момент происходит голосование? Если договор, например, будет заключен после утверждения Советом Союза, но путем голосования в региональных парламентах, то никакого конфликта с Конституцией не будет. Люди голосуют и выражают свое мнение в соответствии с волей жителей каждого района, решают законодательные органы в этих районах, одобрять или нет. Она будет демократичной и юридически безупречной.
Однако голосование было предложено проводить тогда, когда все органы, уполномоченные утверждать поправки, уже имеют право голоса. Если люди проголосуют "да", это не будет проблемой. А если против ? Ведь мы должны хотя бы гипотетически предположить такую возможность. Закон предусматривает, что поправки в этом случае не вступят в силу. Однако Статья 136 Конституции не предусматривает возможности непринятия в силу поправок, одобренных Государственной Думой и Советом Федерации двумя третями региональных парламентов.
Роль Конституционного суда
Проблема, связанная с выводами Конституционного суда, аналогична: они тоже предоставляются на очень позднем этапе. Но есть еще одна проблема с КС. Их деятельность регулируется статьей 125 Конституции Российской Федерации, конституционным законом субъекта Федерации, который не наделяет суд такими полномочиями. Кроме того, требование одной недели является сомнительным. Этот вопрос слишком серьезен, чтобы диктовать такой узкий срок.
Вместо референдума проголосовали все россияне.
Статья 3 Конституции предусматривает, что высшим прямым выражением народной власти являются референдум и свободные выборы. А что такое русский голос ? Нигде она не упоминалась как выражение силы народа.
На самом деле голоса всех россиян по поправкам в Конституцию были подчинены тем характеристикам референдума, которые содержались в российском законодательстве. Иными словами, это по сути референдум. Но законодатели не называют их референдумом по очевидной причине: правила, предлагаемые для его проведения, сильно отличаются от норм Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Вот почему они пришли с новым образованием, которое не предусмотрено Конституцией.
Российское законодательство содержит очень широкие гарантии прав граждан на участие в референдуме — и лишает граждан таких гарантий. Это гарантирует контроль за вынесенным на референдум вопросом, правилами проведения избирательной кампании и против правил финансирования этих кампаний, проведения голосования и подсчета голосов под наблюдением представителей различных политических сил, ответственность за нарушение закона. Вместо этого депутаты срочно установили короткие правила голосования и поместили их в статью II Закона о поправках.
Это должно быть подробное изложение порядка голосования в документе под названием "Порядок подготовки и проведения голосования Российской массы", который должен быть рассмотрен Центральной избирательной комиссией. Этот проект, который когда-либо принимался Центральной избирательной комиссией за основу, жестко ограничивал многие нормы, существующие в законах, касающихся выборов и референдумов, а также контроля за голосованием. Прежде всего, речь идет о контроле за голосованием и досрочном голосовании на дому. Несколько экспертов обратили на это внимание при обсуждении проекта в Центральной избирательной комиссии. Что в конечном итоге решит совет, неизвестно, но желания обеспечить такой контроль по-прежнему нет.
Голосование по несвязанным поправкам
Другая проблема заключается в том, соответствует ли предлагаемая система не тексту Конституции, а демократическим принципам. Поправки представляют собой набор несвязанных правил (или блоков правил). Сам президент в своем послании Федеральному Собранию разделил предложенные поправки на семь блоков. Однако впоследствии были добавлены и другие поправки, которые не касались этих блоков.
При этом президент явно нарушает положения Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу изменений в Конституцию Российской Федерации", который требует, чтобы один акт о внесении изменений в Конституцию охватывал взаимосвязанные изменения в Конституционном тексте (это кстати было в 2008 году, когда два несвязанных блока поправок были сделаны двумя разными счетами). По этой причине граждане обязаны голосовать либо за, либо против всего комплекса поправок. Те, кто поддерживает одни поправки, но не принимает другие, будут лишены возможности выразить свою волю.
Сравнил Центризбирком уже проголосовавшую по группе поправок в целом обеденную комплексность. Но это не совсем точная аналогия. Ведь человек, пришедший на групповой обед, часто четыре блюда и хочет. А если он ее не съест, то никто не будет насильно запихивать ее ему в рот. Напротив, кремлевские политтехнологи пытаются увязать то, что не поддерживается, с народными предложениями. Не предполагается, что можно от чего-то отказаться. Но в этом случае ни общество, ни правительство не будут никаких поправок поддерживать со стороны граждан, сознательно, и любые изменения пойдут, как говорится, в тягость.