В марте 2018 года Дональд Трамп, обращаясь к толпе доноров в своем имении во Флориде, рассказал, что звучит как шутка. Он говорил о недавней поправке в конституцию Китая об отмене ограничений на президентский срок, позволяющей Си Цзиньпину работать в этой должности неограниченное время. Трамп сказал: "Теперь он пожизненный президент". И он великолепен. И смотри, он смог это сделать. Я думаю, это здорово. Может быть, мы когда-нибудь попробуем. Толпа приветствовала и аплодировала в ответ. Фактически, Трамп много раз рассказывал ту или иную версию этой шутки с тех пор, как стал президентом.
И хотя замечания Трампа обычно воспринимаются как оскорбительные, многие из его коллег на мировой арене довольно серьезны. В январе Владимир Путин обратился к русскому народу в ежегодной речи «Союзное государство». Наряду с обещаниями повысить уровень жизни, предлагая, среди прочего, бесплатное горячее питание школьникам, он предложил провести серьезные конституционные реформы, которые могут привести к ослаблению президентской канцелярии и усилению премьер-министра и Государственного совета - меры, которые, скорее всего, направлены на то, чтобы Путин мог остаться у власти после 2024 года, когда ограничения конституционного срока вынудят его покинуть президентский пост.
Так выглядит сегодня авторитаризм. Наше оригинальное исследование документирует все стратегии уклонения от сроков полномочий во всем мире с 2000 года. Мы обнаружили, что уклонение от президентских сроков является чрезвычайно распространенным явлением: около трети всех президентов, достигших срока полномочий, предприняли серьезную попытку продлить срок полномочий. , Две трети тех, кто совершил попытку, преуспели.
Что особенно интересно, так это не только то, что так много президентов пытаются уклониться от сроков полномочий, но и то, что они становятся все более изощренными и законными в своих действиях. В то время как лидеры когда-то использовали безошибочно авторитарные действия, чтобы остаться у власти, такие как запрет оппозиционных партий или отставка законодательного органа, сегодняшние главы государств вместо этого используют демократические институты и правовые меры, чтобы подорвать конституционные ограничения своей власти. В частности, мы обнаружили, что существует четыре основных стратегии уклонения от сроков полномочий, ни одна из которых прямо не нарушает конституцию: добавление конституционных изменений, переписывание конституции, использование судов для переосмысления конституции и назначение заместителя президента.
- Первая и наиболее распространенная стратегия, используемая примерно в 66 процентах попыток в наших данных, - это просто внести поправку в конституцию, чтобы продлить или отменить ограничения по срокам. Это путь, по которому пошел Си, едва ли шепотом инакомыслия он снял любое ограничение на количество пятилетних сроков, которые он может отбывать. Зачастую такие изменения поражают своей изощренностью. Например, в Руанде Пол Кагаме руководил процессом внесения поправок в конституцию, который позволит ему служить в общей сложности 35 лет (или дольше, если в ближайшее время будут внесены дополнительные поправки). Усилия начались в 2015 году, когда партия Кагаме призвала избирателей подписать петиции, призывающие парламент предоставить президенту дополнительный срок. Партия - Патриотический фронт Руанды - отказалась от своего официального одобрения этих усилий, пока не будет достигнута критическая масса подписей. Как только это произошло, парламент единогласно принял поправку, и, как сообщается, 98,9 процента избирателей на популярном референдуме обеспечили вступление поправки в силу. Повсюду сам Кагаме никогда не обнародовал, намеревался ли он остаться на своем посту или иным образом комментировал процесс внесения поправок, и он объявил о своем намерении добиваться другого срока только после того, как мера была принята. Поправка разрешает Кагаме - и только Кагаме - дополнительный семилетний срок, после которого к нему на перспективной основе будет применяться новый лимит в два пятилетних срока (пропущенный как часть пакета поправок). Таким образом, он может оставаться на своем посту до 2034 года, сохраняя ауру демократической легитимности и гарантируя, по крайней мере на бумаге, что его преемник будет ограничен максимум 10 годами.
- Вторая стратегия, составляющая около 8 процентов попыток уклонения, - это то, что мы называем стратегией «чистого листа»: когда лидер создает совершенно новую конституцию, по существу сводящую на нет старые ограничения срока. Когда создается новая конституция, срок полномочий лидера фактически возобновляется без каких-либо явных нарушений конституции. Это был один из методов, использовавшихся бывшим президентом Судана Омаром аль-Баширом вплоть до его отставки в прошлом году: после прихода к власти в 1989 году он наблюдал не за одной, а за двумя совершенно новыми конституциями и, таким образом, оставался у власти в течение десятилетий без формального нарушения сроков полномочий; каждый раз, когда появлялась новая конституция, его срок начинался снова и снова.
- Третья стратегия, которая имела замечательный успех в Латинской Америке, в частности, состоит в том, чтобы оспорить саму законность сроков полномочий в суде. Эта стратегия составляет около 15 процентов попыток уклонения с начала тысячелетия. Например, в Никарагуа президент Даниэль Ортега смог успешно исключить сроки полномочий из конституции своей страны, заявив, что они являются нарушением его прав человека. Суд, исходя из основ конституционного права и прав человека, согласился. Похожая история развернулась в Боливии и Гондурасе. На самом деле, хотя можно поддаться искушению поверить судьям, чтобы предотвратить просрочку работы исполнительной власти, наше исследование показало, что суды чрезвычайно гибки. За исключением важного исключения из Колумбии, где Конституционный суд заблокировал попытку Альваро Урибе продлить срок его полномочий во второй раз, суды, как правило, отказываются от уклонения от ограничения сроков во всех его формах.
- Четвертая стратегия, на которую также приходится около 15 процентов попыток уклонения, - это то, что мы называем «стратегией верного агента», при которой президенты ищут преемника, которого они могут контролировать, чтобы они могли продолжать управлять, даже если формально не у власти. Ранее Путин мог расширить свое собственное правление, используя эту стратегию. Он вступил в должность в 2000 году, когда российские президенты были ограничены двумя сроками подряд по четыре года. В 2008 году, вместо того, чтобы просто отойти в сторону или попытаться отстоять свой юридический срок в качестве президента, он ушел в отставку, поддержав избранного президента Дмитрия Медведева в качестве президента. Медведев обещал назначить Путина премьер-министром в случае избрания. С одобрением Путина Медведев легко выиграл президентский пост, и вскоре после вступления в должность он наблюдал за парламентским голосованием, подтвердив Путина премьер-министром. В течение следующих четырех лет Путин служил мощным премьер-министром относительно инертного президента Медведева. После того, как конституционные реформы прошли в ту эпоху, Путин мог вернуться к двум последующим президентским срокам, теперь продленным до шести лет каждый. Таким образом, не нарушая закон, Путин на протяжении 20 лет удерживает железную власть; он самый продолжительный глава российского государства со времен Иосифа Сталина.
Наконец, небольшая горстка президентов смогла остаться после своего срока, незаконно отложив или отменив выборы. Тем не менее, это наименее часто используемая стратегия (всего 5 процентов попыток уклонения), скорее всего потому, что она более явно незаконна и авторитарна.
Тем не менее, треть попыток просрочки провалилась - и, как правило, эффектно. В последние годы популярные движения в Малави, Буркина-Фасо и Парагвае, среди многих других, вынуждают президентов отступать. (Сжигание парламента, где союзники президента могут работать над законодательством о продлении срока полномочий президента, представляется особенно эффективной паллиативной мерой.)
Например, в Парагвае недавний толчок к внесению поправки в конституцию с целью отмены ее строгих однократных пятилетних сроков первоначально выглядел готовым к успеху: тогдашний президент Орасио Картес заручился достаточной поддержкой, чтобы заставить сенат Парагвая принять поправку, которая бы исключила ограничения срока. Однако неожиданно оппозиция призвала к общенациональным протестам, и тысячи парагвайцев прислушались к этому призыву - к ним присоединились различные политические и религиозные группы, в том числе, в первую очередь, католическая церковь. Протестующие столкнулись с полицией, что привело к смерти одного протестующего, но им удалось сжечь ту часть законодательного органа, где заседал Сенат. Сильной общественной реакции было достаточно, чтобы заставить Картеса отступить, официально отозвав свою поддержку поправки в письме к архиепископу Асунсьону. Затем Конгресс отклонил предложение, и в выборах 2018 года Картес не участвовал, что позволило избрать действующего президента Марио Абдо Бенитеса.
Парагвай - только один недавний пример силы общественного сопротивления; наше исследование показало, что народное сопротивление посредством скоординированных усилий различных групп гражданского общества, в том числе студентов, священнослужителей, профсоюзов и, в некоторых случаях, что наиболее важно, перебежчиков из собственной президентской партии, безусловно, является наиболее эффективным средством предотвращения просрочки , Еще одним источником оптимизма является то, что в устоявшихся демократиях с долгой историей отстранения от власти превышение должностных полномочий происходит относительно редко. Из этих демократий в нашем наборе данных только 18 процентов лидеров пытались уклониться от сроков полномочий, в основном путем внесения поправок в конституцию.
Тем не менее, правовые и конституционные стратегии, которые лидеры используют для поддержания себя у власти, особенно опасны именно потому, что они воспринимаются как процедурно демократические. Новое поколение автократов усовершенствовало искусство выглядеть демократично, преследуя авторитарные цели. Достигнут ли они успеха, обычно сводится к тому, что простые граждане достаточно серьезно воспринимают угрозу, чтобы что-то с ней сделать.