Административное наказания можно обжаловать, если чиновники не соблюли процессуальные требования. Самый очевидный способ – отменить штраф по причине несоблюдения сроков давности привлечения к ответственности. Рассмотрим, какие основные ошибки допускают административные органы.
Срок давности привлечения к административной ответственности является пресекательным, то есть его нельзя продлить. Одна из частых ошибок, из-за которых неверно считают срок, – неправильное определение вида административного правонарушения. От вида зависит, когда начинается срок привлечения к ответственности:
- если нарушение единичное или продолжаемое, то срок начинается на следующий день после того, как оно было совершено (это общее правило);
- если нарушение длящееся, то срок начинает течь с того дня, как его обнаружили (то есть когда о нем узнало должностное лицо, которое имеет право составлять протокол об административном правонарушении);
- если административное правонарушение было совершено в форме бездействия, то срок начинается на следующий день после окончания периода, когда надо было исполнить обязанность.
Иногда административным органам бывает непросто различить длящееся и продолжаемое нарушение. Длящееся нарушение – это «длительное непрекращающееся невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей», разъяснил Пленум Верховного суда в п. 14 Постановления № 5 от 24 марта 2005 года. На них очень похожи продолжаемые правонарушения, которые «складываются из ряда действий, которые направлены к общей цели и составляют в своей совокупности единое деяние» (Постановление Пленума Верховного суда СССР от 4 марта 1929 года).
Неразбериха в квалификациях и влечет ошибки в расчете сроков. На них дает ответы судебная практика. Так, раньше не было четкого ответа на вопрос, является ли длящимся нарушением невыполнение обязанности к определенному сроку. К примеру, налоговая декларация не сдана в срок, не представлены сведения, нужные для налогового контроля, административные органы и суды нередко считали, что это длящиеся нарушения. Конец этому положило Постановление Пленума Верховного суда от 24 марта 2005 года № 5. Там разъяснялось, что срок давности привлечения к ответственности надо считать со следующего дня после истечения сроков на подачу декларации или других сведений.
Из практики Верховного суда, который исправляет ошибки нижестоящих инстанций, можно узнать, как правильно определить тип правонарушений и правильно рассчитать сроки. Среди интересных примеров:
- является ли длящимся нарушение управляющей компании, которая в течение полугода присылала собственникам платежки с завышенными суммами? В деле № А05-14242/2015 Роспотребнадзор настаивал, что это разные нарушения, но Верховный суд с ним не согласился. Он сослался, в частности, на позицию ЕСПЧ, который запретил преследовать за второе «преступление», «если оно вытекает из идентичных фактов или фактов, которые в значительной степени являются теми же» (постановление ЕСПЧ от 10 февраля 2009 года по делу «Сергей Золотухин против Российской Федерации»). Поэтому нарушение управляющей компании нельзя назвать длящимся;
- можно ли назвать длящимся заключение трудовых договоров, которые не отвечают всем требованиям закона? На этот вопрос суды отвечали в деле № А56-42355/2018, где Сыктывкарский торгово-технологический техникум оштрафовали за ряд нарушений, в том числе за неправильно составленные трудовые договоры. Государственный инспектор труда и нижестоящие инстанции решили, что нарушение длящееся, поэтому отсчитали срок привлечения к ответственности со дня, когда было обнаружено нарушение. С этим не согласился Верховный суд. Он указал, что время совершения нарушения – день, когда были оформлены договоры. Именно от этой даты и надо отсчитывать срок, который уже успел пройти;
- компания «Элемент-Трейд» продавала сигареты менее чем в 100 метрах от детского сада, за что получила два штрафа. Она решила оспорить второй, потому что считала, что это одно нарушение, за которое нельзя наказывать дважды. В деле № А70-18197/2017 с этим согласилась апелляция, которая отменила второй штраф. Но Верховный суд решил иначе. По его мнению, нельзя признать длящимися нарушения, которые выражаются в «периодической продолжающейся торговле табачной продукцией в одних и тех же местах, не отвечающих требованиям закона». ВС обосновал законность второго штрафа. Длящиеся правонарушения не всегда отличают от совокупности правонарушений.
Год или три месяца
Суды и надзорные органы могут допускать ошибки и с неправильным выбором срока давности привлечения к ответственности. Сроки перечисляются в ст. 4.5 КоАП. Согласно общему правилу, наказать не могут, если прошло два месяца со дня, когда нарушение совершили или обнаружили. Если дело рассматривает суд, то три месяца. В то же время есть большое число нарушений с годичным сроком привлечения к ответственности. Например, санитарно-эпидемиологические, «потребительские», финансовые, налоговые и так далее. За валютные, бюджетные и таможенные нарушения срок давности еще больше – два года.
Эта статья не содержит перечня конкретных составов, а лишь указывает на их вид. Этим могут объясняться некоторые ошибки судов, которые могут относить нарушения к разным категориям. Примером может служить дело, которое дошло до Конституционного суда в начале 2019 года. Там «СПСР-Экспресс» обжаловал штрафы за нарушение сроков доставки и утрату почтовых отправлений. Суды применили годичный срок давности, потому что это нарушение лицензионных требований, которое повлекло нарушение прав потребителей (Постановление Президиума ВАС от 2 ноября 2010 года № 6971/10). Но КС оказался другого мнения. Он указал, что наказывают за нарушение требований или условий специального разрешения (лицензии), а не за те или иные последствия. Поэтому суды были не правы, когда рассчитывали срок исходя из этих последствий, говорится в Постановлении КС от 15 января 2019 года № 3-П.
Кроме того, не все виды правонарушений, для которых установлен специальный срок, выделены в самостоятельные главы особенной части КоАП. Поэтому при квалификации надо оценивать суть действия или бездействия, а также характер применяемого законодательства. К примеру нарушения в сфере защиты прав потребителей. Большинство совершается в сфере предпринимательской деятельности (гл. 14 КоАП). Например, это нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции. Необходимо ориентироваться на то, какие общественные отношения охраняются конкретной нормой. К примеру, срок давности за продажу алкоголя без сертификата соответствия – год, потому что затрагиваются интересы потребителей. Если же его продали без необходимых товарно-транспортных документов, то срок давности будет равен трем месяцам, потому что интересы потребителей не затрагиваются.
