С начала 90-х годов Российская Федерация пребывает в условиях различного рода реформ. Политические преобразования повлекли за собой масштабное реформирование финансовой системы. Среди реформ, которые непосредственно касались финансовой системы Российской Федерации, можно назвать следующие: бюджетная, налоговая и банковская реформы.
Постоянное состояние реформы накладывает свой отпечаток на принципы формирования законодательной базы в области финансов и финансового права. В условиях постоянно меняющейся законодательной базы наука финансового права призвана дать те ориентиры, которые позволяют сохранить систему финансово-правового регулирования и не превратить в хаос финансовое законодательство.
Реформы безусловно являются положительным явлением, означающим развитие общественных институтов. Право на развитие предполагает возможность проведения реформ, в том числе в сфере финансов. Стабильность финансовой системы не предполагает отсутствие развития и невозможность реформирования тех или иных аспектов финансовой системы. Застой в финансовой системе также не отвечает интересам общества, как и хаотичные изменения. В связи с этим возникает вопрос о рамках реформирования финансовой системы и о требованиях, предъявляемых к изменениям финансово-правового регулирования.
Конституция Российской Федерации и финансово-правовые акты прямо не устанавливают социальную направленность финансовой политики и социальных приоритетов в реализации прав субъектами финансовых правоотношений. Тем не менее социальная направленность всей финансовой деятельности государства логично вытекает из ст. 7 Конституции Российской Федерации, где сказано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Определение бюджета как такового, приведенное в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, увязывает бюджетные правоотношения со ст. 7 Конституции Российской Федерации. Статья 6 Бюджетного кодекса указывает на то, что бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Наличие у государства и местного самоуправления социальной функции предопределяет "социальную детерминацию финансовой деятельности" . Социальные функции определяют также и общую направленность содержания реформ финансового законодательства.
Двадцать лет реформ финансового законодательства заставили выработать некоторые подходы к толкованию постоянно изменяющегося законодательства и к оценке изменений финансово-правовых норм. Федеральный закон N 122-ФЗ являет собой новый позитивный опыт, когда принципы, выработанные теорией и практикой, получили полноценное воплощение в преамбуле Закона.
В преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ содержатся два принципа, которые предлагают общие ориентиры правового регулирования и инициатив в финансовой и социальной сферах. В преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ установлено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:
- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
- предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений.
Такого рода принципы актуальны для правового обеспечения особенно значимых шагов государства в сфере финансовых реформ. Названные выше ориентиры могут послужить гарантией адекватного воплощения инициатив Президента и Правительства Российской Федерации в жизнь. Эти принципы до принятия Закона о монетизации льгот уже были сформулированы в судебной практике, в частности в практике Конституционного Суда Российской Федерации.
При проведении финансовых реформ наиболее общим принципом, обращенным к законодателю, является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип был сформулирован в нескольких решениях Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении дел в области бюджетного и налогового права. Приведем несколько примеров. В сфере бюджетного законодательства ярким примером может послужить Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. N 415-О, где рассматривался вопрос о конституционности норм Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", которые приостанавливали предоставление гражданам, награжденным знаком "Почетный донор России", права на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования. Конституционный Суд Российской Федерации категорично предписал законодателю, что, внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан. Аналогичным образом в Определении от 5 июля 2005 г. N 246-О по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав пп. 5 п. 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" Конституционный Суд Российской Федерации оценивал вопрос о конституционности оспариваемой нормы сквозь призму конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.