Китай добился замечательных результатов в деле сокращения масштабов нищеты с начала периода реформ. По данным Всемирного банка, сокращение абсолютного числа живущих в бедности в Китае в период 1981-2010 годов составило 95% от общего сокращения числа живущих в бедности в мире (с использованием традиционного 1 доллара США в день - теперь 1,90 доллара США в день по паритету покупательной способности в 2011 году). Некоторые данные Всемирного банка основаны на регрессивной реконструкции, которая может неправильно отражать изменения в ценах и системе распределения в Китае в начале 1980-х годов.
Однако самые консервативные расчеты, которые начинались в 1989-1992 годах, когда за чертой бедности в среднем находилось 260 миллионов сельских жителей, по-прежнему свидетельствуют о сокращении более чем наполовину - до 114 миллионов человек в 2001 году. К 2017 году этот показатель вновь снизился более чем наполовину - до 56 млн. долл. по состоянию на 2015 год, несмотря на то, что черта бедности в Китае в настоящее время несколько превышает стандартный показатель Всемирного банка, установленный в 2011 году на уровне 1,90 долл. Нет сомнений в том, что Китай в целом добился выдающихся результатов в деле сокращения масштабов нищеты.
В какой степени это сокращение бедности связано с государственной политикой?
Около четверти уездов Китая отнесены к категории "бедных", что обеспечивает их бюджетными трансфертами для местного экономического развития и инфраструктуры, продуктами питания для работы и субсидируемыми кредитами. Стратегия в значительной степени заключается в стимулировании местного экономического роста, особенно несельскохозяйственного производства. В качестве метода борьбы с бедностью программа подвергается критике: географическая адресация не охватывает бедных людей за пределами определенных регионов и приносит пользу более состоятельным людям в целевых регионах; имеются свидетельства того, что часть бюджетных трансфертов скорее завышает административные расходы, чем помогает бедным людям.
Очевидно, что рост сельского хозяйства и сельских районов является главной движущей силой сокращения масштабов нищеты в Китае, а не правительственными программами по борьбе с бедностью. Однако применяемый Китаем подход к борьбе с бедностью полностью согласуется с системой стимулирования экономического роста, основанной на бюрократических принципах. Программа по борьбе с бедностью, как минимум, обеспечивает бюрократам на местном уровне определенные ресурсы для поддержки их усилий по повышению конкурентоспособности. Имеются некоторые свидетельства того, что страны, находящиеся вблизи порога бедности, росли быстрее, если бы они были определены как "бедные", но эффект от этого был незначительным.
Перераспределение в Китае
Китай, безусловно, не является государством всеобщего благосостояния. Китай практически не имеет ничего общего с такими странами, как Куба или Бразилия, которые, в противном случае, настолько отличаются друг от друга, прилагают значительные усилия для перевода денег непосредственно бедным слоям населения и инвестирования в социальные услуги. В Китае все виды трансфертных платежей являются низкими, а также существенно ограничены. Однако даже в этом отношении существуют важные различия по сравнению с ситуацией, сложившейся 20 лет назад. В середине 1990-х годов Китай практически ничего не делал для перераспределения доходов. Система социальной защиты в сельской местности, связанная с сельскохозяйственными коллективами, рухнула. Единственной системой социального страхования, которая осталась нетронутой, является система защиты городских работников государственных фирм, и эта система находится под угрозой в результате резкого сокращения численности государственного сектора.
С 1990-х годов китайское правительство стремится восстановить социальный договор в городах и распространить систему социальной защиты на все население. Существующая городская система для лиц, имеющих постоянный вид на жительство, была обновлена и адаптирована к рыночной экономике, и ее не так уж сложно модернизировать. Системы для сельских жителей и мигрантов из сельских районов в города, напротив, приходилось воссоздавать с нуля. За последнее десятилетие китайское правительство создало новые недорогие и низкооплачиваемые программы, которые охватывают сельское население и мигрантов, например, для медицинского страхования и пенсионного обеспечения. Нынешняя чрезвычайно сложная система теоретически, по крайней мере, является началом длительного перехода к интегрированной национальной системе социального обеспечения.
Сегодня существует четыре различные системы медицинского страхования и пенсионного обеспечения, которые охватывают практически всех граждан Китая. Однако фактический приток ресурсов через эти объединенные системы все еще является скромным. Прямой вклад государства в выплату пособий по социальному обеспечению остается поразительно малым. В 2018 году расходы китайского правительства на образование составили 3,6% ВВП, здравоохранение - 1,6% ВВП, государственное жилье - 0,8% ВВП. Все они поразительно низкие по сравнению с международными стандартами.
В том же духе Китай универсализировал свою систему прямых трансфертов доходов. После стремительного роста около 20 миллионов городских и 50 миллионов сельских жителей сегодня получают прямые минимальные выплаты. Фактические прямые выплаты этим 70 миллионам получателей помощи устанавливаются местными органами власти и существенно различаются по регионам. Однако средние платежи очень низкие. Даже такая богатая провинция, как Чжэцзян, дает в среднем около 50 долларов США в месяц, и в большинстве мест выплаты намного ниже.
Каковы непосредственные причины относительно низких усилий Китая в области перераспределения?
В практическом плане в Китае не создана институциональная база, которая обеспечивала бы возможность более широкого перераспределения. Как отмечалось выше, подоходный налог с физических лиц по-прежнему составляет лишь 1,3% ВВП; кроме того, подоходный налог взимается только с доходов от заработной платы и некоторых видов процентных доходов, поэтому почти все предпринимательские и инвестиционные доходы не покрываются. В результате, возможности для перераспределения через прогрессивное налогообложение ограничены.
Таким образом... Китай предпринял реальные и значимые шаги по восстановлению по крайней мере элементарной системы социального обеспечения, охватывающей все население страны. Изменения, произошедшие 20 лет назад, были драматическими с точки зрения создания институциональных рамок для охвата всего населения. После десяти лет усилий уровень предоставляемых льгот все еще довольно низок, и в системе социальной защиты имеются большие дыры. Более того, система не справилась с фундаментальным неравенством в старом обществе, поэтому перераспределяет доходы в первую очередь среди сравнительно богатого городского населения. В целом, поражает ограниченность масштабов усилий, особенно если сравнивать их с масштабными инвестициями Китая в физические активы.