Глобализация и важность границ и национальных государств вновь стали предметом общественных дебатов и воображения в последние годы. В то время как некоторые политические движения выступают за отход от многосторонности, беспрецедентные международные связи являются одной из определяющих особенностей современного мира, а также одной из целей для многих лидеров сообщества, страны и бизнеса во всем мире. Глобализация представляет собой вызов для специалистов по стратегическому планированию.
Каким образом страны могут и должны действовать независимо, распределять обязанности между собой и координировать свои усилия по управлению безграничными рисками. Хотя изменение климата во многих отношениях признано действительно глобальной и взаимосвязанной проблемой, подавляющее большинство ученых в области адаптации к изменению климата до сих пор в основном игнорировали эту проблему управления.
Такая структура подразумевает соответствующую потребность в управлении территориальной адаптацией. Можно утверждать, что нынешняя концепция управления адаптацией предполагает, что варианты адаптации будут и должны пониматься и разрабатываться на национальном уровне и, в крайнем случае, финансироваться через международные учреждения. Такой подход к структуре проблем предполагает, что участники могут адаптироваться по отдельности, но это предположение контрастирует с появляющимися доказательствами безграничных климатических рисков.
Масштабы и структура управления адаптацией.
Координируя доминирующую концепцию адаптации, Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) в своем третьем докладе об оценке определила ее как адаптацию в природных или антропогенных системах в ответ на фактические климатические стимулы. Точно так же нет ничего особенного в масштабном воздействии изменения климата, которое было бы характерно для дезактивации. Это означает, что адаптация требует управления на различных административных уровнях для облегчения деятельности и достижения устойчивых результатов. Тем не менее, несмотря на широкое признание необходимости многоуровневого управления, до сих пор адаптационное управление было в значительной степени сосредоточено на национальном или субнациональном уровнях. Это проявляется двумя способами:
- большинство адаптационного планирования и управления осуществляется учреждениями национального уровня.
- в той степени, в какой учреждения на всех уровнях (международном, региональном, национальном, субнациональном).
Многие развивающиеся страны в настоящее время находятся в процессе разработки национальных планов по адаптации, которые являются инструментом планирования, сменяющим национальные программы действий по адаптации. Парижское соглашение 2015 года ввело новый национальный механизм отчетности. Расходы многосторонних фондов на адаптационные проекты на местах в развивающихся странах также свидетельствуют о том, что адаптация осуществляется на национальном и местном уровнях. Что касается многоуровневого управления, особое внимание в исследованиях уделяется координации между национальным и субнациональным уровнями. Если смотреть выше национального уровня, некоторые ссылки на наднациональные шкалы можно найти в литературе по адаптации, но в целом они недостаточно проработаны с точки зрения функций управления.
Кроме того, даже там, где существуют инструменты управления для содействия трансграничному сотрудничеству в целях адаптации, например, в рамках международных механизмов финансирования адаптации, таких как Адаптационный фонд, подавляющее большинство проектов являются национальными или местными, а не региональными.
Климатические риски без границ.
При территориальной структуре адаптации акцент делается на прямых климатических рисках. Дополнительные потенциальные выгоды адаптации за пределами местного и национального масштаба не рассматриваются. Действительно, территориальная структура с адаптацией в национальном или местном масштабе может быть даже бесполезной или вредной и служить непреднамеренному увеличению системного риска. Национальные оценки климатических рисков и адаптации имеют основные пробелы в отношении взаимодействия и достаточности рисков и их международных масштабов. Так что же такое безграничные климатические риски и насколько они могут быть сравнимы с прямыми климатическими рисками внутри границ?
Двумя наиболее распространенными выявленными рисками являются продовольственная безопасность, обусловленное климатическими нарушениями в глобальных цепочках поставок продовольствия, и трансграничное перемещение и миграция населения, вызванные изменением климата. Критический анализ глобальных цен на продовольствие за 2010-2011 годы обычно определяется как наиболее яркий пример угрозы продовольственной безопасности с климатическим аспектом.
Что касается перемещения и миграции, то в качестве примеров часто приводятся недавние случаи в США, Пакистане и Сирии. В настоящее время сообщения СМИ связывают миграционные потоки из Центральной Америки в США с изменением климата. Еще одним часто упоминаемым и хорошо известным риском является дефицит воды, вызванный климатическими изменениями, в трансграничных водосборных бассейнах и речных бассейнах. С точки зрения экосистемных сдвигов и добычи природных ресурсов, вызванные климатом изменения ареала видов можно рассматривать как риск без границ, который теперь связан с международными конфликтами в области рыболовства и распределения морских животных.
Были выявлены связанные с климатом риски для здоровья человека, такие как ускоренное распространение трансмиссивных заболеваний, которые потенциально могут носить трансграничный характер. В целом, эти риски могут распространяться через:
- биофизические,
- торговые,
- финансовые потоки и людей.
Существующие модели и данные свидетельствуют о том, что затраты могут быть значительными и даже в том же порядке величины, что и прямое воздействие, с которым сталкивается страна или даже выше для некоторых развитых стран. Недавно проведенная оценка показала, что "вероятность и издержки системного риска, как правило, занижены. Важно отметить, что безграничный климатический риск не является исключительно или даже преимущественно богатой проблемой страны, хотя в целом страны с высоким уровнем дохода продвинулись дальше в их оценке.
Путем построения индекса подверженности стран воздействию транснационального климата показывает, что многие страны с низким уровнем дохода подвержены наибольшим рискам. Первая двадцатка наиболее подверженных воздействию радиации стран представляет собой эклектическую смесь стран Ближнего Востока, Африки к югу от Сахары и малых европейских стран. Особую озабоченность вызывает тот факт, что некоторые страны Африки к югу от Сахары с низким уровнем дохода подвергаются двойному воздействию как прямых климатических воздействий, так и безграничных климатических рисков.
Увеличение значимости безграничных климатических рисков указывает на парадокс в формулировке изменения климата. С одной стороны, изменение климата рассматривается как архетип поистине глобальной проблемы. И все же проблема обычно рассматривается как локальное явление или проявляется на местном уровне.
Вывод
С ростом признания климатических рисков без границ, управление адаптацией сталкивается с новыми вопросами. Таким образом, чтобы эпистемическое сообщество, которое разработало интерпретацию адаптации к изменению климата для лиц, принимающих решения, имело определенные особенности (например, сильные экологические науки, опора на тематические исследования на местах), которые создали и впоследствии укрепили территориальную структуру. Эти рамки были, затем подкреплены международной нормой, согласно которой адаптация является в первую очередь обязанностью на национальном или местном уровнях, что, как это ни парадоксально, также обусловило призывы к международной ответственности за финансирование адаптации. До сравнительно недавнего времени эти рамки и связанные с ними нормы оспаривались, однако в настоящее время нарастает импульс для более диверсифицированного подхода к управлению.
Перспективы улучшения управления климатическими рисками без границ неоднозначны. С положительной стороны, спрос на знания о рисках без границ растет, и в предстоящем шестом докладе МГЭИК об оценке, вероятно, будут обобщены знания по этой теме, что послужит важной вехой для его появления в более широких дискуссиях по вопросам управления. Различные страны, финансирующие исследования организации, доноры и органы РКИК ООН проявляют интерес к изучению последствий этой темы. Предстоящая глобальная инвентаризация 2023 года может стать еще одной важной вехой, демонстрирующей управленческую деятельность и политические последствия.
Начало рассмотрения вопроса об адаптации к безграничным рискам, возможно, является для некоторых слишком большим шагом, в то время как перспективы добавления этой темы в повестку дня оживленных переговоров в рамках РКИК ООН, возможно, невелики.