Классический либерал публикует написанную Иваном Миклошем главу, посвященную словацким реформам, из сборника «The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism» (2014), готовящегося к выходу на русском в «Новом издательстве».
Двадцать пять лет назад, в 1989 году, я был молодым доцентом факультета национальной экономики в Братиславской школе экономики. Я преподавал там с момента окончания учебы в 1983 году, во время которой большое влияние на меня оказала книга венгерского экономиста Яноша Корнаи «Экономика дефицита», ставшая настоящим откровением.
В Польше движение «Солидарность» уже попало в парламент после частично свободных выборов в 1989 году. Правительство Венгрии долгие годы проводило умеренную политику, получившую название «гуляш-социализм». В Советском Союзе под руководством Михаила Горбачева шла перестройка. Однако в Чехословакии подавление политических и экономических свобод было жестоким даже по меркам коммунистических стран.
Масштабы государственного присутствия в экономике Чехословакии также были одними из самых значительных. В то время как в Польше работало множество частных фермеров, а в Венгрии — малых предприятий и самозанятых предпринимателей, все чехословацкие экономические структуры и принадлежали государству, и управлялись им. А чехословацкие коммунисты, не обращая внимания на то, что происходит в других странах, цеплялись за власть зубами и когтями.
Незадолго до ноября 1989 года я участвовал в одной учебной программе Российского экономического университета имени Плеханова в Москве. До сих пор помню, с каким энтузиазмом я воспринял относительную политическую свободу, которую перестройка принесла в российскую столицу. И никогда не забуду странное, противоречивое чувство, испытанное по возвращении домой после месяца, проведенного в Москве. С одной стороны, я был рад увидеться со своей семьей; с другой — осознавал, что вернулся в коммунистический режим, который оказался даже еще более жестоким, чем представлялось мне до сих пор.
Вернулся я 15 ноября. На следующий день в Братиславе состоялось немногочисленное антиправительственное выступление студентов. 17 ноября массовый студенческий митинг в Праге был жестоко разогнан полицией. Через несколько недель коммунистический режим в Чехословакии пал.
В июне 1990 года в стране прошли первые свободные выборы, на которых победили выступавшие за реформы антикоммунистические партии. Йозеф Кучерак, ставший заместителем председателя правительства по вопросам экономики, предложил мне быть его советником. Так началось мое участие в посткоммунистической трансформации страны. Впоследствии я проработал почти 12 лет в четырех реформаторских правительствах и провел шесть лет в парламентской оппозиции. Кроме того, я был сооснователем и руководителем выступающего за реформы аналитического центра MESA10, консультировал правительства нескольких стран по вопросам реформ. Таким образом, вся моя профессиональная деятельность связана с переходом от коммунистической системы к рыночной и проведением экономических реформ.
Начало переходного периода и разделение Чехословакии
Трансформация государственной плановой экономики в рыночную — процесс исторически беспрецедентный. Реформы стартовали 1 января 1991 года; готовило и проводило их федеральное правительство Чехословакии. Экономическую политику определяла команда под руководством министра финансов Вацлава Клауса. Основывалась эта политика на программе реформ, которую уже стало проводить польское правительство, и прежде всего — министр финансов Лешек Бальцерович.
В процессе перехода от командно-административной коммунистической экономики к рыночной первые месяцы и годы имели критическое значение. Поскольку их в главе 3 подробно описал Вацлав Клаус, я сосредоточу свое внимание на том, что происходило в Словакии после разделения страны в 1993 году. В основном я буду рассматривать события так называемой второй волны реформ в 2003–2004 годах.
Но сначала я хотел бы сказать несколько слов о самом разделении и его связи с процессом перехода к рыночной экономике. Словакии повезло, потому что в начале этого процесса она просто следовала за своим старшим чешским братом. В то время в Словакии практически не было квалифицированных экспертов по экономике. Начальный этап реформ сопровождался неизбежной рецессией, которая была предпосылкой к дальнейшей экономической стабилизации. Но в Словакии спад был более глубоким, чем в Чехии, в основном потому, что базой ее экономики была тяжелая промышленность, продукция которой активно экспортировалась в другие бывшие коммунистические страны, также переживавшие в тот момент экономическую трансформацию.
В Словакии остро ощущались более высокие издержки переходного периода. В первые месяцы реформ безработица выросла до 11%, тогда как в Чехии она оставалась на уровне 3%. Безработица была новым явлением, которое было воспринято крайне негативно.
Кроме того, жители Словакии более положительно относились к коммунистическому режиму, чем чехи. Это объяснялось тем, что исторически Словакия находилась на задворках Австро-Венгерской империи, а затем была «младшим братом» в Чехословакии, тогда как Чехия была более развита. Поэтому за 40 лет коммунистического правления прогресс в области экономического и социального развития в Словакии был гораздо выше, чем в чешской части страны.
Различия в восприятии переходного периода в чешской и словацкой частях федерации также объясняются вполне понятным и естественным желанием «младшего брата» обрести свободу и самостоятельность. Многие словаки хотели изменить государственные нормы таким образом, чтобы обрести больше полномочий и ответственности в выборе собственной судьбы. Эти вполне закономерные требования не всегда встречали понимание. Хуже всего то, что призывы к большей самостоятельности Словакии были перехвачены популистами и демагогами, чьи требования делали функционирование единого государства невозможным.
Результаты выборов 1992 года предопределили разделение страны. В Словакии подавляющее большинство голосов получил популист и критик реформ Владимир Мечьяр и его партия «Движение за демократическую Словакию» (ДЗДС). Второе место заняла реформированная коммунистическая партия. Правившая коалиция ODÚ-VPN (Гражданский демократический союз — «Общественность против насилия»), выступавшая за реформы и сохранение федерации, получила лишь 4% голосов и в парламент не прошла. Между тем в Чехии оглушительную победу одержала Гражданская демократическая партия Вацлава Клауса.
Представления новоизбранных чешских и словацких депутатов об экономической политике и особенно о будущем единого государства оказались несовместимы. В результате они договорились о разделении страны с 1 января 1993 года. Экономические последствия этого решения оказались негативными для обеих сторон, но словацкая экономика пострадала больше.
Правление Владимира Мечьяра (1992–1998)
Появление независимого словацкого государства было связано с ощущением неопределенности и огромного беспокойства, особенно в том, что касалось способности Словакии справиться с только что обретенной независимостью и вынести вся тяготы, сопровождавшие этот процесс. Эти чувства неопределенности и беспокойства усилились после выборов 1992 года, которые привели к власти популистскую партию Мечьяра ДЗДС и националистическую Словацкую национальную партию (СНП), вступившую с ней в коалицию.
За исключением нескольких месяцев в 1994 году, Мечьяр руководил Словакией с лета 1992-го по осень 1998 года. За этот период были сформированы институты независимого государства. Кроме того, правительство проводило политику, продолжавшую реформы, начатые в 1990–1992 годах в федеративном государстве, но по ряду важных направлений отошло от первоначальной реформаторской стратегии.
В первые годы независимости не реализовались ни наиболее пессимистичный, ни наиболее оптимистичный сценарии. В политике правительства Мечьяра сочетались как необходимые и рациональные меры (например, ограничительная денежная и — поначалу — бюджетная политика, продолжение либерализации цен и внешней торговли, укрепление институтов), так и действия, порождавшие экономические проблемы, коррупцию, кумовство и протекционизм, изоляцию, бессистемные интервенции, а впоследствии — и экспансионистскую бюджетную политику. Причем соотношение этих мер постепенно смещалось в пользу последних, ухудшая ситуацию.
Различия в восприятии переходного периода в чешской и словацкой частях федерации также объясняются вполне понятным и естественным желанием «младшего брата» обрести свободу и самостоятельность. Многие словаки хотели изменить государственные нормы таким образом, чтобы обрести больше полномочий и ответственности в выборе собственной судьбы.
После возвращения Мечьяра к власти в ноябре 1994 года в Словакии стала проводиться безответственная, популистская политика, характерными чертами которой были кумовство и коррупция в сочетании с необдуманными действиями в области экономики и неуважением к принципам либеральной демократии 8 . Результатом стала растущая изоляция страны на международной арене и ее исключение из первого раунда расширения НАТО. Словакию не пригласили вступить в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) вместе с другими странами «вышеградской четверки» (Чехией, Венгрией и Польшей), а также первоначально не допустили к участию в переговорах о вступлении восточноевропейских стран в Европейский союз. Тогдашний госсекретарь США Мадлен Олбрайт суммировала эти «достижения», назвав Словакию «черной дырой Европы».
Экономика страдала от разного рода деформаций и перекосов. Хотя она росла при Мечьяре достаточно высокими темпами, рост этот был неустойчивым и сопровождался усилением экономических дисбалансов. Под лозунгом поиска собственного пути экономической трансформации Словакия была закрыта для иностранных инвесторов. Процесс приватизации был непрозрачен и связан с многочисленными случаями кумовства: наиболее распространенной формой приватизации была «прямая продажа», что позволяло правительству передавать наиболее прибыльные предприятия в собственность людям, связанным с правящими партиями. За полученные активы эти люди (в основном топ-менеджеры приватизировавшихся предприятий) платили лишь символическую сумму. Коррупция и извлечение ренты также были характерными чертами деятельности ведущих государственных банков и крупных естественных монополий в таких отраслях, как газовая, генерация и распределение электроэнергии, телекоммуникации и др.
Высокие темпы роста достигались искусственно за счет стимулирования внутреннего спроса с помощью экспансионистской бюджетной политики и наращивания государственного долга. При этом жесткая денежная политика центробанка привела к сильному росту процентных ставок. В последние месяцы правления Мечьяра правительство финансировало свои расходы, занимая на внутреннем рынке под 25%.
В конечном итоге правительство перестало обслуживать свои обязательства. Слабая правовая система, неработоспособные суды и отсутствие эффективных механизмов банкротства привели к многочисленным случаям банкротства компаний и в конечном итоге — к замораживанию экономической активности. Предприятия не реструктурировались. Занятость удавалось сохранять за счет искусственной поддержки неэффективных и неконкурентоспособных компаний. Еще больше ситуацию ухудшало бессистемное вмешательство правительства в экономику — например, принятие закона о восстановлении предприятий и закона о стратегических предприятиях, благодаря которому компании, пользовавшиеся политическим покровительством, получали бюджетную поддержку.
Правление Микулаша Дзуринды (1998–2006)
На фоне серьезных сложностей в экономике осень 1998 года принесла важные изменения в политике. Хотя ДЗДС Мечьяра выиграла парламентские выборы, полученных голосов было недостаточно, чтобы сформировать правительство. Власть перешла к коалиции правоцентристов, «зеленых» и бывших коммунистов 12 . Столь широкая коалиция была необходима, поскольку объединила все политические силы, убежденные в необходимости перемен и решения острых политических и экономических проблем, стоявших перед Словакией. Эти партии считали, что страна должна пойти на сближение с ЕС и НАТО, предотвратив как изоляцию от евроатлантического пространства, так и сближение с Россией.
Новое правительство столкнулось с огромными сложностями. Страна была политически и экономически изолирована на международной арене. Правительство не платило по своим обязательствам и занимало деньги по ставкам 25% и выше. Неплатежеспособность и коррупция стали повсеместным явлением, судебная система нормально не функционировала, а три крупнейших государственных банка были на грани краха.
Для восстановления макроэкономической стабильности новой власти нужно было проводить жесткую бюджетную и кредитно-денежную политику. Для этого требовалось предпринять непопулярные меры, которые привели бы к временному замедлению экономики и росту безработицы. При Мечьяре занятость искусственно поддерживалась за счет экспансионистской бюджетной политики и поддержания на плаву компаний, которые фактически были банкротами.
Цена, которую пришлось заплатить за нормализацию ситуации в экономике, деформированной политикой Мечьяра, была высока. Реструктуризация трех ведущих госбанков обошлась в 12% ВВП. Но альтернативы этому шагу не было, поскольку в случае коллапса они погребли бы под собой всю экономику. К концу первого срока правительства Дзуринды Словакия восстановила макроэкономический баланс, спасла и приватизировала ведущие финансовые институты. Заметно улучшился деловой климат, в страну пошли значительные иностранные инвестиции, успешные инвесторы приобрели доли в ряде естественных монополий. Словакия также сильно продвинулась на пути интеграции и к 2004 году была готова к вступлению в ЕС, как и ее коллеги по «вышеградской четверке».
Добиться всего этого было нелегко. Значительные, в том числе идеологические разногласия с входившей в коалицию Партией левых демократов стали причиной медленной и порой неэффективной реализации столь необходимых реформ.
Правительство Дзуринды продолжило работать и после выборов 2002 года. Существенным исключением стало то, что Партия левых демократов, позиция которой была главным препятствием на пути более быстрого проведения реформ, в парламент не прошла. Была сформирована правоцентристская коалиция, представители которой достаточно быстро договорились о необходимости проведения глубоких структурных реформ, основанных на продолжении евроатлантической интеграции, снижении роли государства, либерализации экономики, улучшении делового климата. Сложился консенсус относительно преобразований, которые позволили бы повысить конкурентоспособность Словакии, стимулировать высокие темпы экономического роста и занятости.
Реформы 2002–2006 годов сильно изменили страну. Я работал в этом правительстве в качестве заместителя премьер-министра и министра финансов, активно сотрудничая с его председателем.
В 2002 году открылось историческое окно возможностей, что позволило нам начать радикальные преобразования. Мы договорились о проведении политики, которая заложит основы для быстрого и устойчивого роста словацкой экономики на базе повышения конкурентоспособности. Мы считали, что необходимыми условиями для этого должны стать повышение уровня экономической свободы, макроэкономическая стабилизация вследствие проведения ответственной фискальной политики, которая обеспечивала бы устойчивость бюджета в долгосрочной перспективе, улучшение делового климата, привлечение иностранных инвестиций, вступление в ЕС и еврозону. Для достижения этих целей были проведены глубокие структурные преобразования, включая бюджетную децентрализацию и реформы в таких областях, как государственные финансы, налогообложение, социальное и пенсионное обеспечение, рынок труда, здравоохранение и образование.
Придя к власти в конце 2002 года, правительство в течение следующего года готовило нормативную и законодательную базу для реформ, большинство из которых стартовали 1 января 2004 года. Таким образом, 2003–2004 годы стали ключевым периодом, когда были сформированы условия для роста экономики и успешного развития Словакии. Мы смогли достичь всех амбициозных целей, изложенных в программном манифесте правительства (за исключением введения частичной платы за обучение в университетах), что принесло ощутимые результаты для народа и экономики.
1 мая 2004 года Словакия вступила в ЕС вместе с другими государствами «вышеградской четверки», Словенией и странами Балтии. Всемирный банк назвал ее мировым лидером в проведении экономических реформ в 2004 году. Бывшая черная дыра Европы, Словения стала европейским «тигром», ведущим реформатором, опередившим другие страны «вышеградской четверки» в деле интеграции, кульминацией чего стал переход на евро 1 января 2009 года. Наши реформы сделали Словакию весьма уважаемой страной на мировой арене, что, в частности, выразилось в проведении в 2005 году в Братиславе американо-российского саммита с участием президентов Джорджа Буша и Владимира Путина.
Достижения правительства Дзуринды, особенно во время второго срока, впечатляют. Вот самые важные из них.
- В 2000–2012 годах Словакия показала самые высокие совокупные темпы роста среди всех 27 стран ЕС.
- Сильно вырос кредитный рейтинг страны. Если в 2000 году ее рейтинг от агентства Standard&Poor’s был на три пункта ниже, чем у Польши, и на четыре — чем у Чехии и Венгрии, то уже в 2005 году он был самым высоким среди стран «вышеградской четверки» — на один пункт выше, чем у Чехии и Венгрии, и на два — чем у Польши.
- Безработица снизилась с 19,3% в 2001 году до 13,4% в 2006-м и 9,6% в 2008 году.
- Бюджетный дефицит сократился с 12,3% ВВП в 2000 году до 3,2% в 2006-м и 2,1% в 2008 году.
- Государственный долг упал с 50,3% ВВП в 2000 году до 30,5% в 2006-м и 27,9% в 2008 году.
- Доля населения, которое может оказаться за чертой бедности, сократилась с 13,3% в 2005 году до 10,9% в 2008-м.
Правительство Дзуринды обеспечило Словакии более значительный скачок в развитии, чем любое другое правительство после обретения независимости. В следующих разделах я уделю основное внимание макроэкономическому развитию в целом, бюджетной и налоговой реформам, а также кратко опишу остальные преобразования.
Продолжение следует…