– Чтобы понять, каков смысл такого предложения и насколько его выполнение может быть полезно, нужно вспомнить аналоги из международного опыта или посмотреть историю формирования региональной политики в нашей стране.
Мне вспоминается, что в девяностые годы у нас существовал проект (по-моему, даже в форме законопроекта) о придании статуса депрессивных тем или иным субъектам Российской Федерации. При президенте Ельцине даже были подписаны практически аналогичные нынешним решения в отношении отдельных регионов – в части их особой поддержки со стороны федерального центра. Например, такой статус решили придать Псковской области.
В двухтысячные годы существовала программа развития отдельных регионов; она сохранилась до настоящего времени рудиментарными проявлениями. По крайней мере, еще лет пять назад функционировала программа развития Ингушетии, а в последнее время осталась лишь одна федеральная целевая программа – программа поддержки Республики Карелия. В то же время появилась новая форма сосредоточения ресурсов федерального бюджета на поддержке территорий – государственные программы Российской Федерации в области регионального развития. Такие программы были приняты в основном для макрорегиональных образований наподобие Дальнего Востока, Северного Кавказа, Арктической зоны, Крыма и Севастополя.
В целом практика уделения особого внимания федеральных органов власти той или иной территории, тому или иному региону существует и сейчас – в том числе в виде утвержденных форм реализации государственной политики. Однако появление в 2019 году идеи кураторства со стороны федеральных министров по отношению к отдельным территориям и разработки для отдельных территорий индивидуальных программ социально-экономического развития, фактически, открыло новую страницу в истории региональной политики в нашей стране.
Собственно принятие индивидуальных программ развития отсталых, слаборазвитых или депрессивных территорий является своего рода новацией в системе госуправления, и давать им оценку до сих пор сложно. Хотя можно сказать, что такие территории действительно нуждаются в каких-то дополнительных средствах и, очевидно, справиться самостоятельно с задачами, которые стоят перед региональными органами власти на данных территориях, не представляется возможным.
Поэтому программы, которые были утверждены правительством в первой половине 2020 года (часть из них была принята в феврале, а последующие – уже в активную фазу пандемии) имеют две составляющих. С одной стороны, это пусть небольшая, но все-таки дополнительная финансовая поддержка тех проектов, которые нужно реализовывать в данных регионах. С другой стороны, эти программы предусматривают возникновение дополнительной персональной ответственности со стороны весьма влиятельных лиц, которые должны следить, чтобы проблемы в регионе не перешли в острую фразу. Так что кураторство, которое было возложено на федеральные министерства, давало регионам не только возможность финансовой, но и, скажем так, организационно-управленческой или административной поддержки. Что тоже немаловажно.
И все же регулярно встает вопрос, насколько активно эту практику можно расширять, продолжать и применять в иных случаях. Вопрос этот очень многопланов, и вариантов ответа на него множество. Некоторые из них зависят от других действий федерального центра по отношению к регионам. То есть важно, насколько в целом такой инструмент будет вписываться в общую государственную региональную политику. Она, как мне кажется, до сих пор остается не утвержденной в полном смысле. А если и может считаться таковой, то на практике частично не соответствует тем приоритетам, которые были сформулированы властью.
Судите сами: за последние три-четыре года были приняты Основы государственной политики регионального развития (утверждены президентом), Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена правительством), продолжают действовать государственные программы регионального развития и общая программа развития федеративных отношений, где сосредоточена значительная часть финансовой помощи регионам… В последние пару лет были приняты особые решения по отношению к Арктической зоне – в виде новой стратегии и специального закона об особенностях предпринимательской деятельности. Аналогично активизировалась позиция федерального центра и по отношению к Дальнему Востоку.
Да, мы видим инициацию многих действий со стороны федерального правительства по отношению к этому макрорегиону, включая утверждение национальной программы развития Дальнего Востока. Эта программа, кстати, также не полностью отвечает документам стратегического планирования. Так что при всех этих действиях определить точно и четко, в чем, собственно, заключается наша региональная политика, достаточно сложно.
Я бы сказал, что, хороша или плоха практика индивидуальных программ, она, безусловно, имеет право на существование. И, безусловно, она нужна. В нынешних внешних условиях она вполне вписывается в тот метод принятия решений, которые практикуются в отношениях между федеральным центром и регионами. С другой стороны, если говорить, что эти программы идут вразрез с общей логикой построения региональной политики (или могут в дальнейшем пойти с ней вразрез), то, наверное, это тоже верно.
Кроме того, всегда еще есть вопрос, какие именно регионы должны быть отобраны для поддержки. Существует распространенное мнение, что такие регионы должны вмещаться в две категории. Они могут либо соответствовать критериям слаборазвитости, отставать от среднероссийских показателей на протяжении длительных периодов (традиционно это Северный Кавказ, ряд регионов юга Сибири типа Тывы и Алтая, некоторые регионы Дальнего Востока), либо подпадать под критерии старопромышленных или депрессивных территорий. У регионов второго типа есть потенциал, но он в силу структурной перестройки экономики, в силу кризиса, который точечно удалил по отдельным отраслям, как раз и оказал негативное влияние на развитие территории. В число таких регионов входят Псковская, Курганская области; думаю, в этой части списка может оказаться и Удмуртия, о которой говорили депутаты.
Владимир Климанов
директор Центра региональной политики РАНХиГС, доктор экономических наук, г. Москва