Камеральный контроль. Работая много лет в сфере государственных закупок, я вижу, какую важную задачу решает этот государственный институт. Кроме контроля за разумным расходованием государственных средств, это еще и создание здоровой конкурентной среды в закупках, а значит и рост конкурентоспособности нашего бизнеса в целом. Это борьба с коррупцией путем дистанционной проверки закупок на электронной площадке и ужесточение ответственности в отношении лиц, злоупотребляющих своими полномочиями. Это изменение законодательства в сфере государственных закупок и приведения его в соответствие с международными нормами и требованиями экономики современного мира.
В 2016 году в сфере государственных закупок произошли значительные изменения. Так, заключение электронных договоров «заставило» и организаторов, и поставщиков более внимательно составлять и изучать условия поставок и технических спецификаций, утратив возможность корректировать условия договора после проведения закупки. Установленные сроки для подписания электронных договоров значительно упростили процесс совершения сделки, при этом повысился риск для недобросовестных поставщиков. Внесение изменений в годовой план закупок не чаще одного раза в месяц поставило заказчиков в жесткие рамки планирования.
Положительная тенденция изменений продолжилась в 2019 году. Так, например, заказчики обязаны в начале года на портале отобразить годовой план закупок в полном объеме (чего до 2019 года небыло). Эта мера позволяет потенциальным поставщикам видеть годовые потребности заказчиков в полном объеме, а значит, планировать свою работу и свое участие в государственных закупках равномерно в течение всего года. Заказчикам предоставлено право вносить изменения в годовой план более одного раза, при соблюдении определенных условий.
Введены нормы, защищающие заказчиков от необоснованных жалоб. Так не подлежат рассмотрению жалобы потенциальных поставщиков на требования конкурсной (аукционной) документации, по которым не подавались замечания к проекту конкурсной (аукционной) документации в порядке, определенном статьей 22 Закона «О государственных закупках».
Сняты отдельные ограничения для заказчиков и поставщиков при решении вопроса о недобросовестности в государственных закупках. Так, в случаях, когда поставщики нарушают сроки поставки, заказчик может не подавать иск в суд о признании такого поставщика недобросовестным участником, при соблюдении условий конечной поставки и оплаты пени за просрочку.
Эти, и многие другие изменения позволяют повысить профессиональный уровень организаторов закупок и ответственность потенциальных поставщиков, что в свою очередь, позволяет снизить коррупционные нарушения, которые зачастую совершаются не по умыслу, а по незнанию предмета закупок. Это, наконец, повышает уровень доверия государству со стороны бизнеса.
Среди этих изменений есть одно, которое, на мой взгляд, поставило процесс государственных закупок на качественно новый уровень. Это – камеральный контроль в сфере государственных закупок.
30 ноября 2015 года приказом Министра финансов Республики Казахстан № 598 утверждены правила проведения камерального контроля уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту.
Нормами статьи 16 Закона «О государственных закупках» законодательно закреплено положение о том, что уполномоченный орган осуществляет контроль за соблюдением законодательства Республики Казахстан о государственных закупках, в том числе камеральный контроль.
Так что же такое камеральный контроль?
Согласно определению, камеральный контроль – это иная форма контроля, осуществляемая уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту без посещения объекта государственного аудита и финансового контроля на основе анализа и сопоставления данных информационных систем, а также других сведений о деятельности объектов государственного аудита.
Другими словами, камеральный контроль в сфере государственных закупок – это постоянная дистанционная проверка субъектов государственных закупок на предмет выявления нарушений при объявлении и проведении государственных закупок, в том числе, посредством Веб-портала http://www.goszakup.gov.kz.
Камеральный контроль представляет собой довольно сложную организационную систему и состоит из следующих элементов: а) субъект контроля; б) объект контроля; в) предмет контроля; г) цели контроля; д) методы осуществления контроля.
Субъектом контроля являются - Уполномоченный орган по внутреннему государственному аудиту и его территориальные подразделения.
Объектом контроля являются - заказчики, организаторы, единые организаторы.
Предмет контроля – осуществление государственных закупок в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Цели контроля - своевременное пресечение и недопущение нарушений, предоставление объекту государственного аудита права самостоятельного устранения нарушений, выявленных по результатам камерального контроля и снижение административной нагрузки на объекты государственного аудита.
Методы контроля – проверка текущего состояния государственных закупок в режиме on-line посредством Веб-портала http://www.goszakup.gov.kz/.
Главной целью камерального контроля является своевременное пресечение и недопущение нарушений. При этом, при проведении проверки, уполномоченный орган не ставит перед собой задачу – наказание лиц, допустивших нарушения, так как важной частью камерального контроля является предоставление объекту проверки права самостоятельного устранения нарушений, выявленных по результатам камерального контроля. Также важной частью этого процесса является то обстоятельство, что камеральный контроль распространяется только на те нарушения, которые можно устранить. То есть, если получено уведомление об устранении нарушений, выявленных по результатам камерального контроля, то это значит, что нарушение устранимо, и если это нарушение устранить своевременно, то наказания не последует.
Вот такая логически простая и лояльная система выявления нарушений.
Очевидно, что это обстоятельство создает в процессе камерального контроля атмосферу доверия между объектом контроля, субъектом контроля и потенциальными поставщиками в сфере государственных закупок. Это доверие основывается на надежной и полной информации о процедурах проведения закупок, тем самым реализовывается сразу несколько принципов Закона «О государственных закупках», предусмотренных статьей 4, а именно:
1) предоставление потенциальным поставщикам равных возможностей для участия в процедуре проведения государственных закупок,
2) добросовестная конкуренция среди потенциальных поставщиков;
3) открытость и прозрачность процесса государственных закупок;
4) недопущение коррупционных проявлений;
Содержание уведомления
Основным регламентирующим документом для организатора закупок, допустившего нарушение, является «Уведомление об устранении нарушений».
Уведомление об устранении нарушений, выявленных по результатам камерального контроля, составляется в соответствии с приложением 3 к Правилам проведения камерального контроля и содержит следующие сведения:
- Данные уполномоченного органа по камеральному контролю;
- Данные организатора, в отношении которого проведена проверка;
- Разъяснение о порядке исполнения уведомления в случае согласия с выявленными нарушениями, а также - в случае несогласия;
- Разъяснение о последствиях неисполнения уведомления в установленные сроки, в том числе предупреждение об административной ответственности;
- Порядок обжалования уведомления;
Уведомление об устранении нарушений подлежит обязательному исполнению. За неисполнение, либо несвоевременное исполнение, виновное лицо привлекается к административной ответственности в порядке ст.462 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан (КоАП РК).
Статья 462. Воспрепятствование должностным лицам государственных инспекций и органов государственного контроля и надзора в выполнении ими служебных обязанностей, невыполнение постановлений, предписаний и иных требований
3. Невыполнение или ненадлежащее выполнение законных требований или предписаний, представлений, постановлений, выданных органами государственного контроля и надзора (должностных лиц), должностными лицами государственных органов в пределах их компетенции,–
влечет штраф на должностных лиц – в размере пятнадцати месячных расчетных показателей.
4. Непредоставление либо несвоевременное предоставление проверяемыми субъектами информации о мерах, которые будут приняты по устранению нарушений, выявленных органами контроля и надзора, –
влечет штраф в размере двадцати месячных расчетных показателей.
Обязательно ли исправлять те нарушения, которые указаны в уведомлении?
Нет, не обязательно. Объекту контроля предоставлено право на обжалование выводов камерального контроля.
Уведомление считается исполненным в двух случаях:
- в случае согласия с выводами камерального контроля;
- в случае несогласия с выводами камерального контроля.
В первом случае необходимо устранить нарушения и сообщить об этом в тот орган, который проводил камеральный контроль.
В сообщении говорится о том, что объект контроля, рассмотрев уведомление уполномоченного органа, в котором установлены нарушения законодательства Республики Казахстан в части, например, установления квалификационных требований, не предусмотренных Законом РК «О государственных закупках», соглашается с вышеуказанным нарушением, которое на данный момент устранено путем внесения изменений в конкурсную документацию (или путем отмены объявленного конкурса и повторного опубликования конкурса с учетом указанных замечаний).
Во втором случае, если объект контроля не согласен с нарушениями, указанными в уведомлении, он имеет право написать возражение и направить его в Комитет.
Это право предусмотрено п/п.4 п.1 ст.37 Закона Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года № 392-V ЗРК «О государственном аудите и финансовом контроле»:
«Руководитель объекта государственного аудита имеет право в случае несогласия с результатами государственного аудита в срок не более десяти рабочих дней со дня представления подписанного аудиторского отчета и (или) аудиторского отчета по финансовой отчетности, а в случае несогласия с нарушениями, указанными в уведомлении об устранении нарушений, выявленных по результатам камерального контроля, в течение пяти рабочих дней со дня, следующего за днем его вручения (получения), направлять соответствующему органу государственного аудита и финансового контроля возражения к ним».
Такое возражение направляется в апелляционную комиссию при уполномоченном органе с одновременным извещением территориального подразделения государственного аудита, направившего уведомление.
Текст возражения составляется согласно приложению 4 к Правилам проведения камерального контроля и содержит описание обстоятельств, являющихся основанием для несогласия с указанными в уведомлении нарушениями.
По результатам рассмотрения возражения, апелляционная комиссия и дает свое заключение – положительное или отрицательное, то есть соглашается с возражениями или не соглашается.
Заключение признается положительным, если в ходе рассмотрения возражения установлено отсутствие нарушений, то есть, принимается возражение объекта. В этом случае, уведомление считается исполненным.
Если в ходе рассмотрения возражения, нарушения, указанные в уведомлении повторно подтверждаются, то есть апелляционная комиссия не согласна с возражениями, то такое уведомление считается неисполненным, а нарушение подлежит устранению, при этом заключение признается отрицательным.
Очень важно: срок исполнения уведомления приостанавливается на период рассмотрения возражения, то есть камеральный контроль дает возможность объекту контроля использовать свое право на обжалование выводов, указанных в уведомлении.
Период рассмотрения возражения начинается с момента поступления в апелляционную комиссию возражения и до момента вручения объекту контроля соответствующего заключения.
Таким образом, если апелляционной комиссией не подтверждены нарушения, указанные в уведомлении, то это уведомление считается исполненным, при этом все претензии к объекту контроля снимаются.
Каким образом вручается уведомление?
Уведомление или заключение по результатам рассмотрения возражения считается врученным объекту государственного аудита с момента их доставки посредством веб-портала. «Бумажные» уведомления не доставляются!
Компетентность сотрудников камерального контроля
Процедуры камерального контроля, исправления нарушений и обжалования уведомлений регламентированы достаточно подробно. Само проведение камерального контроля и те полномочия, которые установлены для субъекта контроля, предполагают, как само собой разумеющееся, квалифицированный подход к проведению проверки.
Однако, на практике, не всегда сотрудники камерального контроля бывают объективными в своих оценках.
Так, например, в марте 2018 года объекту контроля поступило уведомление о выявлении нарушения, которое подпадает под признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч.5 ст.207 Кодекса Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях».
Камеральным контролем утверждается, что в технической спецификации открытого электронного конкурса по закупке услуг по охране административного здания необоснованно установлены требования о предоставлении фотографии логотипа охранной организации и наличие надежной деловой репутации и положительных отзывов. По мнению ревизора эти требования ограничивают и усложняют участие потенциальных поставщиков в государственных закупках.
С выводами, приведенными в уведомлении нельзя согласиться по следующим основаниям:
Требование о наличии у охранной организации логотипа установлено законом РК «Об охранной деятельности». Так, нормами п.4 ст.15 этого закона установлено, что работники, занимающие должность охранника в частных охранных организациях, осуществляют охранную деятельность в специальной одежде, обозначающей их принадлежность к субъекту охранной деятельности.
Приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 23 февраля 2015 года № 142 «Об утверждении образцов специальной одежды и Правил ее ношения работниками частных охранных организаций, занимающими должность охранника» регламентированы случаи наличия знаков на одежде для офисных помещений.
Таким образом, требование о предоставлении фотографии с логотипом охранной организации не противоречит действующему законодательству. Тем более, что согласно ст.3 Закона «О государственных закупках», законодательство Республики Казахстан о государственных закупках основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из норм Гражданского кодекса Республики Казахстан, Закона «О государственных закупках» и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Кроме того, техническая спецификация победителя конкурса является приложением к договору о государственных закупках, а наличие заявленной фотографии позволяет заказчику контролировать в будущем исполнение условий договора в течение его действия, в том числе и по логотипу на форменной одежде.
Требование о наличии деловой репутации и положительных отзывов является эмоциональной составляющей желания заказчика заключить договор с профессиональной охранной организацией. Вывод о том, что требование о наличии деловой репутации и отзывов «подразумевает» наличие опыта – это субъективное мнение проверяющего, не подтвержденное ссылками из закона и Правил. Так, согласно п/п.2 п.16 Типовой конкурсной документации (на который ссылается камеральный контроль) – «Не допускается требование о наличии в заявках на участие в конкурсе потенциальных поставщиков копий писем от производителей, заводов-изготовителей, технических паспортов, сертификатов соответствия продукции, образцов закупаемых товаров, за исключением закупок лицензионного программного обеспечения». Не трудно убедиться в том, что эти ограничения относятся к поставкам ТОВАРОВ. Поэтому ссылка камерального контроля на эту норму – необоснованная и незаконная.
Если по первому основанию, указанному в уведомлении есть четкая регламентация в нормативных правовых актах, дающее право организатору конкурса устанавливать такое требование, то по второму случаю – спорный вопрос. И если бы этот вопрос решался в суде, то к двум субъективным мнениям (организатора конкурса и контролера), добавилось бы еще и субъективное мнение судьи, который принимал бы решение, в силу своей убежденности, по этому конкретному вопросу. О применении права в данном случае говорить не приходится, потому что Правилами осуществления государственных закупок установлены четкие ограничения по технической спецификации, которые объект контроля не нарушил.
Исходя из принципа разумности и справедливости, в данном случае, камеральный контроль в лице конкретного сотрудника, мог бы принять иное решение.
Если в данном случае уведомление не будет обжаловано, то и у контролера, и у объекта контроля останется в практике данный пример, как нарушение. Допускаю, что подобные случаи в других областях могут трактоваться иначе, и там сложится практика отличная от приведенного примера.
Как исключить ошибки, допускаемые камеральным контролем, которые обусловлены недостаточным знанием юридической техники отдельными сотрудниками и индивидуальным толкованием отдельных норм закона?
Как мне представляется необходимо выполнение как минимум трех условий:
- Возможность обжалования уведомления, и эта задача уже реализована в Правилах проведения камерального контроля.
- Исключение субъективного подхода проверяющего лица. Эту задачу возможно будет реализовать только тогда, когда первом этапе общедоступными будут официальные комментарии уполномоченного органа по максимальному количеству ситуаций. Например, по опыту работы: что именно следует считать незаконным требованием о наличии опыта. К сожалению, в настоящее время такой информации в общем доступе нет, а имеющаяся информация зачастую носит формальный характер, так как ответ не развернутый, а представляет собой ссылку на те же нормы, которые необходимо пояснить.
- На втором этапе – подготовка и издание официального научно-правового комментария к Закону «О государственных закупках», и, что более важно – к Правилам осуществления государственных закупок.
Реализация этих условий максимально сократит количество нарушений, допускаемых объектами контроля. Кроме того, там, где предусмотрена административная ответственность объекта контроля, недопустим субъективный подход в оценке нарушений.
Подводя итог всему сказанному, можно с уверенностью утверждать, что камеральный контроль – это мощный толчок в совершенствовании системы государственных закупок, установлении единых требований в правоприменительной практике, исключении коррупционных проявлений в самой системе проверок. Это еще и надежная обучающая площадка, как для объекта контроля, так и для субъекта контроля, хотя такие задачи перед камеральным контролем не стоят.