К вопросу об обжаловании в судебном порядке работодателем предписаний должностных лиц Государственной инспекции труда: процессуальный аспект
Основные понятия: судебная практика, обжалование действий должностных лиц, Государственная инспекция труда, исковой порядок обжалования, административный порядок обжалования).
Динамика развития нормативного регулирования общественных отношений в России на современном этапе развития высока, что способствует формированию противоречивой правоприменительной практики, в том числе и судебной.
Вопрос, какие акты ВС РФ формируют обязательную для применения судами РФ судебную практику, а какие не формируют, не праздный, поскольку даже авторы публикаций такого авторитетного издания как “Российская газета”, не всегда различают судебные акты ВС РФ по конкретному делу, которые не следует относить к судебной практике и акты ВС РФ, обязательные для исполнения судами, иначе говоря полагают, что кассационные определения ВС РФ по конкретному делу являются обязательными для применения судами РФ.
В этой связи для краткости изложения следует привести позицию ВС РФ, изложенную в Обзоре судебной практики ВС РФ, который утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации (№ 3, 2015), а именно:
- В соответствии с п. 3 ст. 391.9 ГПК РФ судебные постановления подлежат отмене или изменению, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что соответствующее обжалуемое судебное постановление нарушает единообразие в толковании и применении норм права. Под нарушением судебным постановлением единообразия в толковании и применении норм права понимается содержащееся в судебном постановлении такое толкование и применение правовых норм, которое противоречит разъяснениям, содержащимся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
Следует обратить внимание, что судебную практику формируют, помимо поименованных в данном обзоре, решения Президиума ВС РФ, утверждающие Обзоры судебной практики ВС РФ, Информационные письма ВС РФ.
Автором исследования поставлена задача исследования порядка обжалования работодателем в суде предписаний должностных лиц Государственной инспекции труда в процессуальном аспекте.
Федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)
Государственный инспектор труда имеет право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке (ст. 357 ТК РФ).
Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации и (или) в суд. Решения главного государственного инспектора труда Российской Федерации могут быть обжалованы в суд (ст. 361 ТК РФ).
Итак, констатируем, что Федеральным законом, а именно, Трудовым кодексом РФ, дано право обжалования действий должностных лиц Государственной инспекции труда, в том числе в суд.
Вопрос, а в каком порядке обжаловать акты ГИТ, в исковом, согласно ГПК РФ, или в административном исковом порядке, определенном КАС РФ?, причем ответ на поставленный вопрос, определяет совершенно разные способы защиты, процессуальное положение заявителя, в первом случае обязанность доказывания лежит на истце, во втором на должностном лице ГИТ, а самое главное, совершенно иначе определяется порядок рассмотрения иска, подачи иска, принятие решения судом.
Анализ судебной практики в сфере трудовых, административных отношений выявил разные подходы к реализации права на защиту, особый интерес исследователя вызывают взаимоисключающие, позиции судов, когда предмет разбирательства один, а порядок судебного разбирательства применяется разный, но, особую интригу создает ситуация, когда при наличии не отмененных разъяснений Верховного суд РФ, одобренных Президиумом ВС РФ, судебные коллегии ВС РФ принимают судебные акты, в основе которых совершенно другие правовые позиции, в результате принятия судебных постановлений коллегиями ВС РФ, изменяется практика судов общей юрисдикции, при этом Судебные коллегии не приводит доводы в конкретном судебном акте, обосновывающие причины игнорирования правовых позиций ВС РФ, одобренных Президиумом ВС РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами. Приведенную позицию Конституционного суда следует распространить и на юридических лиц, являющимися работодателями.
Поскольку нормативного регулирования правоотношения, предметом которого является обжалование работодателем действий должностных лиц Государственной инспекции труда в суде, нет, следует обратиться к судебной практике Верховного Суда РФ.
Следует обратить внимание на разъяснения, содержащиеся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2011 года, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 1 июня 2011 года, в которых отражен нижеследующий правовой подход, а именно:
“Согласно части 1 и части 3 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации к дисциплинарным взысканиям, в частности, относится увольнение работника. Работник имеет возможность обжалования дисциплинарного взыскания в государственную инспекцию труда и (или) в органы по рассмотрению индивидуального трудового спора. Положения статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривают следующие основания прекращения трудового договора:
- восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда (пункт 2 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации);
- отмена решения суда или отмена (признание незаконным) решения Государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе (пункт 11 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации).
Исходя из приведённых положений части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации и учитывая полномочия государственной инспекции труда, установленные абзацем вторым статьи 356 и абзацем шестым статьи 357 Трудового кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что государственный инспектор труда вправе устранить нарушения, допущенные в отношении работника, в том числе и при его увольнении, присущим данному органу административно-правовым способом - посредством вынесения обязательного для работодателя предписания об отмене приказа работодателя о применении к работнику дисциплинарного взыскания или приказа об увольнении работника. Вынесенное государственным инспектором труда в адрес работодателя предписание об отмене приказа об увольнении работника может быть обжаловано работодателем в суд (статья 361 Трудового кодекса Российской Федерации).”
Суды общей юрисдикции данную правовую позицию ВС РФ реализуют, именно такой вывод можно сделать, например, изучая судебные акты Санкт -Петербургского городского суда, например, дело № 33а-4916/2016, 33-18721/2016, Нижневартовского городского суда Ханты -Мансийского автономного округа, дело № 2-10653/2016, последний судебный акт приводится как пример реализации искового порядка обжалования.
В поименованных судебных постановлениях суды указывают, что приведённый правовой подход Верховного Суда Российской Федерации основан на нормативном регулировании, не утратившем свою силу, подлежащим применению к спорным правоотношениям.
Совершенно другую аргументацию приводит Судебная коллегия по административным делам ВС РФ в Определении от 19.12.2016 года №75-КГ 16-14, а также Кассационном определение от 1 июня 2017 г. N 74-КГ 17-6, когда суды отказали в принятии административного искового заявления по обжалованию предписания ГИТ, не согласилась с выводами судов, Судебная коллегия привела следующую аргументацию о неправомерности действий судов, а именно:
“Отказывая в принятии административного искового заявления, судья и суд апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемым предписанием на административного истца возложена обязанность по совершению действий в пользу его работника, в том числе, по выплате ему денежных средств, следовательно, данное обстоятельство влечет за собой необходимость привлечения к участию в деле этого работника, поскольку судом будет разрешаться вопрос о его индивидуальном трудовом праве на соответствующую выплату.
Судебная коллегия по административным спорам ВС РФ сочла такие выводы основанными на неправильном применении норм процессуального права и неверной оценке характера, и оснований заявленных требований, сформулировала следующий вывод: “... оспариваемое предписание является документом властно-распорядительного характера, содержащим обязательные указания, распоряжения, вынесенное уполномоченным органом. С учетом приведенных выше положений законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации заявление об оспаривании такого предписания с выяснением вопросов законности содержащихся в нем властных распоряжений индивидуального трудового характера должно рассматриваться в порядке административного судопроизводства.”
Такой вывод Судебной коллегии ВС РФ основывается на применении следующих источниках правового регулирования, а именно:
· “ч. 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
· пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц.
· Положения части 1 статьи 218 названного Кодекса предоставляют организации право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения должностного лица, если она полагает, что нарушены ее права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.”
· пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
· Абзац первым части 1 статьи 356 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что в соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
· ст. 357 Трудового кодекса Российской Федерации государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано в суд в течение десяти дней со дня его получения работодателем или его представителем. Невыполнение требований указанного предписания влечет привлечение к административной ответственности.
Таким образом, осуществляя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, но не решает трудовые споры, так как не является органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров и не может его заменить.
Итак, выявлена два подхода к определению порядка обжалования работодателем предписаний должностных лиц Государственной инспекции труда, оба походы сформированы ВС РФ. Но, в приведенных судебных постановлениях Судебная коллегия по административным делам ВС РФ не ссылается на решения, утвержденные Президиумом ВС РФ, с учетом изложенного, основываясь на положениях п. 3 ст. 391.9 ГПК РФ, наличии Решения Президиума ВС РФ, утвердившего Обзор судебной практики за первый квартал 2011 года, автор статьи полагает, что правоприменителям следует обжаловать предписания ГИТ об устранении нарушений именно трудового законодательства в отношении работника, в исковом порядке согласно требованиям ГПК РФ, но КАС РФ.
Автор статьи полагает, что актуальным и не противоречащей действующему нормативному регулированию, является вывод ВС РФ о том, что “Независимо от способа инициирования работодателем дела об оспаривании предписания в суде, суд при рассмотрении такого дела проверяет законность увольнения работника, которого привлекают к участию в деле.”
Такое положение дел в сфере правоприменения, когда специализированные коллегии Верховного Суда РФ, например, Судебная коллегия по административным делам и Судебной коллегия по гражданским делам дают посредством судебных постановлений разное толкование одного предмета иска, выявляет архаичность структуры ВС РФ, которая не отвечает современным подходам к обобщению, научному толкованию актов нормативного регулирования, не формируют выверенную, эталонную информационную базу, как рабочий инструмент судьи, не позволяет провести научный, в том числе комплексный, системный анализ ситуации в конкретной сфере правоприменения, на основе доктринального толкования.
Судья ВС РФ не имеет возможности при подготовке дела к судебному разбирательству сделать соответствующий запрос специализированному подразделению ВС РФ и оперативно получить актуальную, выверенную информацию. Научный консультативный совет при ВС РФ, работающий на общественных началах с этой функцией не справляется, да и подобные задачи он не призван решать.
Настало время, когда Верховному суду РФ с целью повышения эффективности судебной системы РФ, следует модернизировать структуру самого ВС РФ, в качестве оптимального решения данной проблемы, использовать уникальный опыт в этой части Конституционного Суда РФ, имеющего соответствующие специализированные подразделения, обеспечивающие глубокий анализ проблемы, в том числе сравнительно - правовой и историко - правовой.
Факт информационного “голодания” суда при принятии решения налицо, парадоксальная ситуация, когда уровень информационной обеспеченности судьи ВС РФ, и районного звена суда общей юрисдикции, одинаковый, в основе его информационные правовые системы.
Многовариантность подходов, примененных ВС РФ, создает на уровне районного звена судов полифонию правоприменения, в этой ситуации единообразие толкования нормативных актов не имеет реальной основы, положение усугубляется тем, что судебный надзор на уровне кассации в субъектах РФ не способен, в отличие от кассационных арбитражных судов, эффективно решать задачи правоприменения в части надзора, что создают недоверие общества к судебной власти, которое объективно фиксируется исследованиями в этой сфере.