Место стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренной законом 172-ФЗ «О стратегическом планировании», в настоящее время занимает «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р). Документ уже пожилой и создавался еще при старом законе 1995 года, его действие подходит к своему логическому завершению.
Тем не менее, это хороший документ, степень проработки которого может служить образцом для стратегий СЭР регионов и муниципальных образований. При этом, беря его за образец для стратегии более низкого уровня, важно не совершить две ошибки.
Во-первых, не нужно подходить к нему по принципу «а, там воды налили, давайте и мы так сделаем». Воды – там нет. Несмотря на огромный объем, все что в нем написано, имеет глубокий смысл и должно получить отражение в создаваемой стратегии СЭР региона / муниципалитета.
Во-вторых, огромного объема не нужно пугаться, как и не нужно пытаться для муниципалитета сделать такой же. Этот документ разработан для страны в целом и охватывает все сферы ее жизни, сфера полномочий и ведения региональной (а тем более местной) власти гораздо меньше. Прорабатывать в региональных / местных стратегиях СЭР нужно только те предметы ведения, которые принадлежат к соответствующему уровню государственного управления, и только те сферы экономики, которые у вас есть или имеют потенциал для возникновения.
Сама концепция имеет структуру, схожую со структурой бизнес-плана, и такая корреляция не случайна. Три ключевых пункта бизнес-планирования: в каких исходных условиях работаем, чего хотим сделать / достичь, и какими именно методами / ресурсами – точно так же работают и в планировании государственном.
Итак, что же в этой концепции сказано?
1. Стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития
1.1 Проанализированы итоги предыдущего периода развития (до 2008 года). Вывод: к 2008-му году Россия восстановила статус мощной экономической державы.
1.2 Оценены вызовы предстоящего долгосрочного периода 2008-2020 годов. Основные вызовы предсказаны следующие: усиление глобальной конкуренции (архиверно угадано), новая волна технологических изменений, усиливающая роль инноваций и снижающая влияние традиционных факторов роста (не слишком верно, однако слабое влияние этого фактора в 2008-2020 годах - не более чем отсрочка), возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития (верно), исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития (верно, этот ограничитель стал ключевым для нашей экономики начиная с 2008 года и является таковым до сих пор). Упущен и не предсказан один из важнейших на сегодня факторов - окончательный отказ западного мира от следования установленым им же самим правилам и переход к двойным стандартам, торговым и санкционным войнам во всех сферах конкуренции.
1.3 Поставлены целевые ориентиры на следующий планируемый период. Что крайне важно – ориентиры поставлены именно в конкретных цифрах, позволяющих в конце периода оценить их выполнение и проанализировать причины этого. Для примера приведу следующие:
а) В 2015 - 2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП по паритету покупательной способности (выполнено к 2013 году, с 2014-ого - откат на 6-ое место)
б) ВВП на душу населения по паритету покупательной способности - увеличится с 13,9 тыс. долларов США в 2007 году до более чем 30 тыс. долларов США в 2020 году (2018 год - 29,3 тыс. по оценке МВФ)
в) Обеспеченность жильем достигнет к 2020 году около 30 кв. м на человека (23,7 кв.м на 2018 год)
1.4 Определены направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития - пожалуй, это ключевой подраздел в разделе стратегических ориентиров. Выбраны направления: развитие человеческого потенциала, создание высококонкурентной институциональной среды, структурная диверсификация экономики, закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах, расширение и укрепление внешнеэкономических позиций, переход к новой модели пространственного развития российской экономики. Все направления очень важны.
1.5 Взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. Данный подраздел является неудачным и спорным. Это скорее политическая агитка бизнеса (и ВШЭ как глашатая его), чем проработанная государственная мысль. Фактически, в нем предлагается поставить государство на службу бизнесу и его интересам, с небольшими фиговыми листками в виде реверансов обществу. Нигде не упомянута необходимость приведения бизнеса в чувство в части соблюдения им законов, норм и правил страны (а это одна из ключевых проблем сегодня). Отечественный бизнес сегодня считает за правило наплевательски относится к градостроительным, санитарным, экологическим, противопожарным нормам, а этого быть не должно. При всем понимании его проблем, говорить о необходимости снижения административной и регулирующей нагрузки на бизнес нужно только в совокупности с тем, какую картину это дает на выходе. Бизнес, который продуцирует "Хромые лошади", "Зимние вишни", бизнес, который пытается установить режим олиграхической власти путем покупки парламентских партий, бизнес, для которого "весь мир возможность", а Россия - не более чем место накопления первоначального капитала - стране не нужен.
2. Этапы инновационного развития
Предполагалось два этапа развития: первый этап (2008 - 2012 годы) базирующийся на реализации и расширении тех глобальных конкурентных преимуществ, которыми обладает российская экономика в традиционных сферах (выполнено) и второй (2013 - 2020 годы) - рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе ее перехода на новую технологическую базу (информационные, био- и нанотехнологии), улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды, структурной диверсификации экономики. Второй этап сразу выглядел довльно утопичным, столь глобальное качественное изменение вряд ли могло быть произведено рывком и в столь короткий срок. Как результат - задачи второго этапа к середине 2019 года не выполнены.
3. Развитие человеческого потенциала
Описаны демографическая политика, вопросы развития здравохраннеия, физической культуры и спорта, образования, культуры и средств массовой информации, рынка труда, повышение доступности жилья, развитие социальных институтов и социальная политика, молодежная политика, развитие пенсионной системы, экологическая безопасность экономики и экология человека.
Здесь есть одно упущение, которое я считаю крайне важным. Проблемы формирования безопасной и комфортной среды обитания, градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села в тексте поставлены как подчиненные по отношению к проблеме доступности жилья, как ее часть. А это в корне не верно. Решения задачи доступности жилья проще всего достичь удешевлением его строительства, тогда как комфортная и безопасная архитектурная среда дешевой быть не может. Застройка парков, уничтожение озеленения, пешеходных зон, сверхнагрузки на транспортную и инженерную инфраструктуру - это прямое следствие подчинения проблемы качества среды обитания проблеме доступности жилья.
4. Развитие экономических институтов и поддержание макроэкономической стабильности
4.1 Формирование институциональной среды. Указано на необходимость совершенствования политико-правовых институтов, нацеленных на обеспечение гражданских и политических прав граждан, а также на исполнение законодательства, повышение доверия к судебной системе, борьбу с коррупцией, защиту прав собственности, борьбу с правовым нигилизмом.
Здесь я хотел бы сказать, что крайне важно помнить, что кроме защиты прав частной собственности (то есть бизнеса) и борьбы с правовым нигилизмом в рядах госслужащих существует еще и защита прав собственности государства и правовой нигилизм бизнесменов. Типичной для наших городов картины, когда бизнесмен нагло нарушает градостроительные нормы, а потом требует узаконить его постройку на том основании, что он потратил большие деньги и ее снос будет нарушением уже его прав собственности - такой картины быть не должно. Бизнес должен выполнять законы, уважать права людей и уважать собственность государства ровно в той же мере, в какой желает, чтобы уважались его права и его собственность.
4.2 Долгосрочные приоритеты денежно-кредитной и бюджетной политики. Предполагалось, что для периода 2010-2015 годов главными проблемами станут рост импорта и платежей по обслуживанию корпоративного долга в условиях снижения цен на нефть и металлы. Это должно будет привести к отрицательному сальдо как платежного, так и торгового баланса. То есть валюты на импорт страна будет тратить больше, чем получает от экспорта. Покрытие дефицита предполагалось производить за счет притока инстранного инвестиционного капитала. 2014 год внес значительные коррективы в этот прогноз. С одной стороны, самым большим ударом для нашей экономики от западных санкций стало именно перекрытие источников привлечения иностранного капитала (это было первое, что сделал Запад). С другой - проведенное в ответ снижение курса рубля и ответные, уже наши санкции, снизили объем импорта. Затем закончился период падения цен на нефть, и цены вернулись к нормальным значениям. В результате после некоторого болезненного периода адаптации, оказалось, что ранее импортировашиеся товары были замещены отечественным производством, которое немедленно отправилось завоевывать новые рынки.
Как итог - профицит счета текущих операций платежного баланса России в 2018 году достиг самого высокого значения за весь период наблюдений и составил 114,9 млрд. долларов, а ЕС вместо бывшего рынка сбыта получил конкурента. Тот самый случай, когда "не было бы счастья, да несчастье помогло" (с).
Основными направлениями политики приняты снижение и сдерживание инфляции на уровне 3% в год, переход к механизму обеспечения спроса экономики на деньги путем рефинансирования банков ЦБ, усиление стимулирующего влияния налоговой системы на развитие экономики, увеличение государственных расходов на устранение инфраструктурных и институциональных ограничений, повышение эффективности бюджетных расходов.
4.3 Долгосрочные приоритеты развития финансовых рынков и банковского сектора. Ставилась задача создания международного финансового центра и в целом - значительное повышение доступности кредитных финансовых ресурсов (как по цене, так и по объему) внутри страны. К сожалению, задача не решена, и эта проблема является одной из самых болезненных для честного бизнеса сегодня. Я в финансовых вопросах не специалист и не претендую на истину, но возможно, стоит поставить приоритет этой задачи выше, чем задачи таргетирования инфляции. При всем понимании того, что инфляция - это плохо, денежный голод для экономики - еще хуже.
5. Повышение национальной конкурентоспособности
Ставились такие задачи как структурная перестройка экономики, диверсификация, повышение доли наукоемких отраслей с высокой степенью переработки, технологическая модернизация, перенос двойных технологий в гражданскую сферу, повышение связи науки с производящими отраслями и скорости внедрения инновционных технологий, развитие фундаментальной науки, развитие внутрифирменной (корпоративной) науки.
Все выше перечисленные задачи не выполнены. К сожалению, наверное их и невозможно выполнить с нашим текущим бизнесом. Большинство бизнесменов (хотя и не все, конечно) до сих пор живет с менталитетом 90-ых и управляет бизнесом на этом же уровне.
Подробно расписаны задачи и приоритеты для каждой отрасли. Каждый желающий может посмотреть для своей отрасли и сравнить со статистикой Росстата за последний год. Например, для сельского хозяйства ставилась задача достижения валового сбора зерновых культур к 2020 году не менее 120 - 125 млн. тонн и роста урожайности до не менее 26 - 28 ц/га. По факту достигнуто в 2016-2018 гг среднее за три года - 123 млн. тонн валового сбора зерновых и урожайность 26,9 ц/га.
6. Внешнеэкономическая политика
Целью внешнеэкономической политики в долгосрочной перспективе является создание условий для достижения лидирующих позиций России в мировой экономике. Поставленые задачи не были выполнены. Прогонозировался рост экспорта с 354 млрд. долларов США в 2007 году до 630 - 650 млрд. долларов США в 2015 году и более 900 млрд. долларов США в 2020 году. По факту достигнут объем - 357 млрд. в 2017-ом и 450 млрд. в 2018-ом.
Плохо прописаны (то есть совсем не прописаны) задачи и приоритеты экономического сотрудничества со странами Таможенного союза, СНГ и ЕврАзЭС. Это серьезное упущение.
7. Региональное развитие
Ставилась задача обеспечения сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. Задача важнейшая, и она не выполнена.
8. Основные макроэкономические параметры инновационного развития до 2020 года
Заключительный раздел, содержащий большое количество контрольных цифр. Приведу только две:
Темпы роста экономики до 2020 года должны были в среднем составлять 6,5 % в год, фактически за период 2008-2017 гг - 1,2 % в год.
Доля машиностроительного комплекса в структуре в 2020 году должна была составить 23 процента, фактически доля высокотехнологичных и наукоемких отраслей в 2018 году - 21,1%.
В целом, стратегия 2020 очень интересна как для изучения сама по себе, так и для использования в качестве базисной основы для разработки региональных и муниципальных стратегий социально-экономического развития. Вот именно так они и должны выглядеть, с поправкой на более узкий перечень предметов ведения и ограниченность управляемой территории конечно. Одной из наиболее часто встречающихся ошибок местных органов власти является попытки создать такой документ самостоятельно, "на коленке", силами штатных госслужащих. Так делать категорически нельзя. Узко специальных знаний и трудозатрат для его разработки требуется не меньше, чем для проектирования генерального плана или схемы теплоснабжения города. Создание стратегии социально-экономического развития точно так же надо заказывать у специально обученных, компетентных в вопросе людей.
В следующем посте будет продолжен разбор закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации"
3. ИРД для строительства. Закон «О стратегическом планировании», ч. 1
5. ИРД для строительства. Закон «О стратегическом планировании», ч. 2