Когда модель правления в ДНР имела форму парламентской республики? Как создавался первый донецкий парламент? Какие ключевые решения принял Верховный Совет? На все эти вопросы вы найдете ответы в этой статье.
14 мая 2014 г. был образован первый, в полном смысле этого слова, законодательный орган государственной власти ДНР - Верховный Совет. Депутатский корпус первого парламента не избирался в силу, с одной стороны – острой потребности в срочном формировании законодательного органа государственной власти, а с другой - отсутствия в той революционной ситуации времени и организационных возможностей для проведения полноценных выборов. Депутаты Верховного Совета, как и в случае с его предшественником – первым высшим представительным органов власти ДНР, были делегированы от территориальных общин городов и районов Республики, а также от общественных организаций и партий, активно участвовавших в Донбасском восстании. Между персональным составом Совета представителей территориальных громад, политических партий и общественных организаций и депутатским корпусом первого парламента ДНР существовала прямая преемственность. В отдельных случаях имели место выборы депутатов непосредственно в территориальных общинах в ходе сходов граждан. Списочный состав депутатов Верховного Совета был утвержден путем голосования на первом пленарном заседании парламента 14 мая в количестве 150 человек. Однако в силу вышеназванных причин данный законодательный орган власти ДНР считался временным, действующим до первых демократических выборов в парламент Республики, хотя это положение (в отличии, к примеру, от Временного Верховного Совета ПМР) и не было отражено в его названии. Наиболее важным решением первого дня работы Верховного Совета стало принятие за основу текста Конституции Республики. Также на этом пленарном заседании был создан Совет Безопасности ДНР.
15 мая Верховный Совет избрал своим Председателем Д.В.Пушилина. Также в этот день Главой Совета Безопасности – Министром обороны ДНР был Утвержден И.И.Стрелков, а Главой Службы Безопасности Республики – А.С.Ходаковский. Кроме того в структуре исполнительных органов государственной власти была утверждена должность премьер-министра ДНР.
Верховный Совет сыграл важную роль в создании и легитимизации постоянно действующих органов исполнительной власти ДНР. Так на заседании парламента 16 мая 2014 г. постановлением Верховного Совета была создана система органов исполнительной власти Республики («21 министерство, 9 других Республиканских органов, 4 социальных фонда»). Также на основании представления Совета Министров ДНР был утвержден персональный состав высшего исполнительного органа государственной власти, первым Председателем Совета Министров Республики стал А.Ю.Бородай. На протяжении всего 6-месячного периода деятельности первого парламента ДНР, он продолжал принимать решения касательно реорганизации министерств и утверждать назначения, либо снятия с должности министров и их первых заместителей, производимые Советом Министров. Утверждение Верховным Советом высших руководителей органов исполнительной власти указывает на то, что модель государственного правления в ДНР на данном этапе становления фактически имела форму парламентской республики.
С июня 2014 г. в Верховном Совете шла работа по формированию профильных комитетов, на пленарных заседаниях заслушивались и принимались положения отдельных комитетов. Данный процесс был осложнен интенсификацией боевых действий, которые создавали серьезные препятствия для депутатов из отдаленных городов и районов Республики (многие из которых стали ополченцами) в части регулярного участия, как в работе профильных комитетов, так и Верховного Совета в целом. Поэтому заседания многих профильных комитетов проводились спорадически, а в виду отсутствия аппарата Верховного Совета, даже эти заседания протоколировались крайне редко. Сами же пленарные заседания парламента проходили обычно 2 раза в неделю – по вторникам и пятницам.
Также с июня начинается формирование устойчивых депутатских групп, призванных взять на себя функции депутатских фракций, создание которых находилось под фактическим запретом под предлогом необходимости сохранения единства депутатского корпуса в ситуации военного противостояния. Этот процесс с разной степенью интенсивности продолжался до сентября 2014 г. Среди получивших четкое оформление депутатских групп Верховного Совета можно назвать следующие: «Новороссия», СВД «Беркут», «Социальная справедливость граждан», «Народовластие». Были и неформальные объединения, которые, не заявив о своем существовании официально, не имея единого «бренда», тем не менее, выражали согласованную позицию своих членов при голосовании.
На эффективности организации работы и особенно продуктивности пленарных заседаний в начальный период деятельности Верховного Совета (с мая по июль включительно), негативно сказывалась нехватка у большинства его членов, работавших на общественных началах, опыта депутатской деятельности. Кроме того, на качество принимаемых Верховным Советом постановлений и законодательных актов ощутимо влиял тот факт, что профессионального, постоянно действующего аппарата парламента длительное время просто не существовало (что объяснялось отсутствием какого-либо бюджетного финансирования в тот период). Поэтому рассылка повестки дня и материалов пленарных заседаний практически не производилась, а ознакомление с проектами нормативных правовых актов зачастую проходило путем занимавшего много времени зачитывания их вслух председательствующим на заседании.
В июле Верховный Совет ДНР пережил свой парламентский кризис и попытку вооруженного захвата, которая, к счастью, оказалась неудачной.
С 22 июля и до окончания полномочий первого законодательного органа власти Республики (14 ноября 2014 г.) Председателем Верховного Совета являлся Б.А.Литвинов, который имея опыт работы Министром Совета Министров ДНР смог повысить уровень организации сессий и оформления документов парламента, сформировать небольшой постоянно действующий аппарат. С августа Б.А. Литвинов для снятия возможных противоречий начал проводить согласительные совещания председателей профильных комитетов перед пленарными заседаниями, так, в качестве консультационного органа, был образован Президиум Верховного Совета, который поначалу действовал неформально, но с сентября его заседания уже протоколировались. В августе, по инициативе Председателя парламента, было принято решение о гармонизации законодательства ДНР с законодательством Российской Федерации.
Что касается комплекса нормативных правовых актов (НПА), принятых Верховным Советом ДНР за весь период своей деятельности, то их можно сгруппировать следующим образом. В первую группу войдут НПА, обеспечившие процесс становления законодательной ветви власти в Республике: Регламент Верховного Совета ДНР; законы ДНР «О статусе депутата Верховного Совета Донецкой Народной Республики», «О досрочном прекращении полномочий депутата Верховного Совета Донецкой Народной Республики». Во вторую группу войдут законы, обеспечившие формирование новых республиканских органов власти: «О комитете народного контроля», «О прокуратуре». В третью – законы, регулирующие развитие социальной сферы Республики: «О неотложных мерах социальной защиты граждан, проживающих на территории Донецкой Народной Республики в условиях агрессии вооруженных сил и вооруженных формирований Украины», «О запрете игорного бизнеса», «О запрете на незаконное отчуждение имущества и транспортных средств, принадлежащих частным лицам или объединениям граждан», «Об исчислении времени».
Качество принятых законов было различным. Некоторые законодательные акты так и не были полноценно реализованы по причине заложенных в них противоречивых норм, другие же действуют до настоящего времени. С учетом описанных выше особенностей работы первого революционного парламента ДНР и обстоятельств военного времени, предъявлять к его нормативным правовым актам завышенные требования видится нецелесообразным. Период деятельности Верховного Совета ДНР (14 мая – 14 ноября 2014 г.) характерен накоплением опыта законодательной деятельности. За эти 6 месяцев депутаты провели более 40 пленарных заседаний, приняли более 100 законов и постановлений.
24 сентября 2014 г. Верховный Совет принял законы «О выборах депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики» и «О выборах Главы Донецкой Народной Республики», а также назначил дату проведения выборов на воскресенье 2 ноября. Тем самым первый парламент выполнил свою основную миссию, обеспечив легитимный переход от революционных, временных органов, к демократически избранным, постоянно действующим органам государственной власти.
Следует отметить, что согласно «Декларации о суверенитете ДНР» Верховный Совет являлся высшим органом государственной власти. Такое положение, отводившееся Верховному Совету в первом основополагающем документе Республики, можно объяснить тем, что авторами «Декларации…» в основном являлись носители политических идей левого спектра, воспринявшие, в том числе, и советскую модель государственного устройства. Однако на фоне эскалации боевых действий летом 2014 г. в ДНР происходит усиление роли исполнительной вертикали власти. После первых выборов главы государства 2 ноября 2014 г. и последующей инаугурации Главы Республики А.В.Захарченко в ДНР фактически вводится институт президентства, и в новой модели парламент, даже с формальной точки зрения, теряет свое прежнее значение.
Мирослав Руденко