Все нормативно-правовые акты, принятые на основании и во исполнение Конституции, условно можно поделить делятся на две группы: акты о распределении предметов ведения, полномочиях органов власти и акты о регулирующих нормах. И хотя акты первой группы к моей теме имеют опосредованное отношение, сначала я кратко упомяну и о них.
Конституция устанавливает иерархию нормативных актов, принимаемых Федеральным собранием, Президентом и Правительством Российской Федерации. Государственная Дума принимает федеральные законы (ч 1. ст. 105), которые не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Президент издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90). Правительство издает постановления и распоряжения, которые не должны противоречить как федеральным законам, так указам и распоряжениям Президента (ст. 115). Отдельной ветвью власти является судебная. Она не может издавать самостоятельных нормативных актов, ее единственным предметом ведения является осуществление правосудия, то есть контроль за их соблюдением.
В триаде Федеральное собрание – Президент – Правительство первые два органа имеют более привилегированное положение: их полномочия прямо прописаны в самой Конституции. Полномочия же Правительства установлены федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации» (от 17.12.1997 N 2-ФКЗ). Полномочия Правительства описываются с 13 по 22 статью данного закона. Замечу, что ни одно из полномочий Правительства из приведенного выше списка не позволяет с уверенностью сказать, что регулирование градостроительной деятельности - это вот оно.
Структура федеральных органов исполнительной власти установлена двумя указами президента: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 09.03.2004 N 314) и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 21.05.2012 N 636).
Первый из них содержит множество исключенных статей и фактически не действует, юридическую силу он сохранил только потому, что в нем содержатся переходные положения от предыдущей системы и некоторые общие организационные принципы. Из интересного в нем только определения понятий федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.
Министерство вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в своей сфере деятельности. Министерство, как правило, не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Так же оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Служба осуществляет функции по контролю и надзору (а также в некоторых случаях специальные функции, здесь имеются в виду ФСБ, ФСО, Погранслужба и тому подобные), издает индивидуальные правовые акты. Как правило, служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Издает индивидуальные правовые акты. Агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
То есть: министерство, например, экономического развития утверждает форму технического плана здания / помещения и требования к его подготовке для постановки его на кадастровый учет. Создает в сфере своего ведения правило поведения для всех. При этом оно не контролирует его выполнение и вы не можете с ним никак коммерчески взаимодействовать: нельзя заключить с министерством никакого договора, относящегося к сфере его полномочий, и (как правило) нельзя получить от министерства индивидуальный акт - постановление не про всех, а про себя любимого лично.
Подведомственная министерству служба - например, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (она же Росреестр) следит за выполнением этого правила, ставя объект на учет, или отказывая в постановке. Контролирует соответствие и достоверность сведений, указанных в этом плане. При этом служба сама не имеет права никак определять, что должно быть сделано и как должен выглядеть документ - это полномочия министерства. Она с легкостью вам выпишет индивидуальный акт про вас любимого (штраф например), но опираться она при этом может исключительно на правила, установленные вышестоящим министерством. И вы так же не можете заключить со службой никакого договора, относящегося к сфере его полномочий.
Ну а вот с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (оно же Росимущество) вы заключить договор можете. Можете продать ему объект недвижимости или земельный участок, можете купить. Само собой, любое государственное агентство будет заключать с вами договора не самостийно и незалежно, а руководствуясь строгими и подробными правилами, прописанными ему министерством.
Второй указ содержит длинный перечень органов исполнительной власти, и в нем ничего интересного нет.
Следующий уровень в иерархии нормативных актов после Конституции – федеральные законы, принимаемые Федеральным собранием.
1. Если вы хотите построить город, или ИРД для строительства. Конституция Российской Федерации
3. ИРД для строительства. Закон «О стратегическом планировании», ч. 1