Прежде чем начать любое строительство, нужно оформить исходно-разрешительную документацию. Дело это весьма непростое и не быстрое, и многие граждане у нас задаются вопросом: а зачем она, эта бюрократия, вообще нужна? Зачем мешать бизнесу зарабатывать деньги, когда невидимая рука рынка все сама расставит по своим местам? И не проще ли просто разрешить людям строить все что они захотят и где они захотят?
Вот об этом я и планирую рассказать. Что такое исходно-разрешительная документация для строительства: ее состав, суть, способы оформления, что имел в виду законодатель и почему она именно такая, какая есть. Начнем, пожалуй, с вопроса о том, откуда у нормативных актов легитимность и почему мы обязаны их выполнять.
Что такое нормативно-правовой акт?
Нормативно-правовой акт – это акт, действующий для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение.
Что такое легитимность?
Легитимность – это согласие народа с властью, когда народ добровольно признает за ней право принимать обязательные для всех решения.
Почему конкретный нормативно-правовой акт легитимен и почему мы обязаны его исполнять?
Нормативно-правовой акт легитимен, потому что принят органом власти, действующим в пределах своих полномочий, и по предмету, входящему в его ведение.
Рассмотрим теперь систему органов власти, их предметов ведения и полномочий. В Российской Федерации источником легитимности для всех нормативных актов, в том числе и для тех, которые регулируют строительство в нашей стране, является Конституция.
Что же нам говорит и на какие вопросы дает ответ Конституция?
Конституция Российской Федерации освещает четыре важных сферы: основы конституционного строя, права человека и гражданина, федеративное устройство и структура государственной власти. Нам интересны только первая и последняя.
Кто в Российской Федерации является источником власти и носителем суверенитета?
Часть 1 статьи 3 Конституции говорит нам, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
А каким образом народ осуществляет свою власть?
Часть 2 статьи 3 говорит нам, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Заметьте: органы местного самоуправления, они же муниципалитеты, органами государственной власти не являются и в ее систему не входят. Причем разделение это имеет настолько принципиальный характер, что оно установлено на уровне Конституции, в главе «Основы конституционного строя», и это не случайно. Писатели нашей конституции (а писалась она в начале 90-ых) предполагали, что муниципалитеты будут чем-то вроде швейцарских коммун - то есть местных образований, на правила внутренней жизни в которых государство влияет довольно слабо. Эта идея была ошибочной и нежизнеспособной, но норма остается и действует. Второй важный нюанс – легитимность и государственной власти, и местного самоуправления является делегированной, то есть вторичной по отношению к власти народа и исходящей от нее.
Какими именно способами народ осуществляет свою власть непосредственно?
Часть 2 статьи 3 говорит нам, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Но раз референдум и выборы – это высшее выражение власти народа, то надо полагать, есть и другие, более низшие? Да, есть, и это мы пока запомним на будущее. Также на будущее все-таки запомним, что статьей 3 нам даны две отдельные сущности, которым народ делегирует свою власть: органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Да, чуть не забыл. Вообще, первым делом мы должны были ответить себе на вопрос: а почему, собственно, такой нормативный правовой акт, как Конституция легитимен и почему мы обязаны ее исполнять?
Конституция легитимна и мы обязаны ее исполнять, потому что ее принял источник власти – народ, осуществив свою власть непосредственно, а именно – путем референдума. Референдум в 1993-ем году был, конечно, такое себе волеизъявление, но, тем не менее, факт был. Здесь, правда, мы имеем круг в доказательстве, потому что легитимность Конституции мы обосновываем решением источника власти (народа), о котором написано в ней же самой. Впрочем, разбор этого вопроса уже относится к теории государства и права и далеко выходит за рамки моего повествования.
Какие органы государственной власти есть в Российской Федерации?
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).
Почему Конституция разделяет государственную власть, источником которой является народ, на власть федеральную и власть субъектов Федерации?
Потому что часть 1 статьи 1 указывает нам, что Россия – это федеративное государство. Это значит, что субъекты федерации, хотя и не обладают государственным суверенитетом, тем не менее имеют широкие права и полномочия во внутренней политике. И при осуществлении этих прав и полномочий источником власти для них являются именно их жители, а не весь российский народ в целом. Вот поэтому Конституция и делит государственную власть на федеральную и региональную так серьезно – потому что источники их легитимности хоть и пересекающиеся множества, но все-таки не идентичные.
Какие предметы находятся в ведении государственной власти Российской Федерации?
Перечень приведен в статье 71 Конституции. Перечислять я их не буду, желающие могут ознакомится самостоятельно. Единственное что отмечу – все предметы ведения государственной власти РФ имеют к строительной деятельности довольно опосредованное отношение. Они не определяют и не регулируют градостроительную деятельность непосредственно, однако являются источником важных ограничений, которые часто делают строительство невозможным, об этом надо знать и всегда помнить.
Какие предметы Конституция относит к совместному ведению государственной власти Российской Федерации и ее субъектов?
Об этом говорит статья 72. Желающие тоже могут ознакомится самостоятельно.
Какие предметы Конституция относит к ведению государственной власти субъектов Федерации?
Статья 73, завершая описание распределения полномочий, указывает, что вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Интересно, что ни в предметах ведения федеральной власти, ни в совместных предметах ведения законодательства о градостроительной деятельности – нет. А, например, земельное, лесное, водное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды - упомянуто дважды, а то и трижды. У нас не самый логичный и продуманный текст Конституции, честно говоря. Что, наверное, неудивительно, если вспомнить эпоху ее принятия.
Тем не менее, если буквально исходить из статьи 73 Конституции, всей полнотой государственной власти в области градостроительной деятельности обладают субъекты Федерации, и соответственно, Федеральное собрание права принимать Градостроительный кодекс не имело, и здесь Шахерезада должна прекратить дозволенные речи. :-)
Тем более что я убежден, что строительное и градостроительное регулирование должно быть именно предметом ведения государственной власти Российской Федерации. Уровень компетентности и уровень коррумпированности региональных и местных руководителей органов, ведающих сферой строительства, запредельно низкий и запредельно высокий, и почему-то я уверен, что никто из читателей не перепутает, уровень чего я назвал низким, а чего - высоким.
Как разграничиваются предметы ведения между ветвями государственной власти РФ?
Конституция явно устанавливает и разграничивает между ветвями государственной власти РФ только некоторые предметы ведения (главным образом относящиеся к взаимоотношениям между ними), о большинстве она вовсе не упоминает. Предметы ведения, относящиеся к управлению страной, между ветвями государственной власти Конституция никак не разграничивает. То есть - и президент, и федеральное собрание, и правительство, и суды Российской Федерации в одинаковой степени ведают всеми предметами ведения, относящимся к ведению государственной власти Российской Федерации.
Какие органы государственной власти есть у субъектов Федерации?
Конституция России никак не определяет этот вопрос, оставляя его на усмотрение народов субъектов Федерации (ч. 2 ст. 11). Систему своих органов государственной власти каждый субъект Федерации определяет самостоятельно.
Какие предметы Конституция относит к ведению органов местного самоуправления?
Вернемся к ч. 2 ст. 3 Конституции. Не рассмотренным остался последний способ осуществления народом своей власти – через органы местного самоуправления. Решать таким способом народ может только вопросы местного значения и вопросы управления муниципальной собственностью (ст. 130). Муниципальное образование так же имеет систему органов своего самоуправления и тоже определяет ее самостоятельно.
Однако, есть важный нюанс: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления – являются предметом совместного ведения государственной власти РФ и субъектов Федерации. Такая двухуровневая система обеспечивает и учет в полной мере местных нужд, условий и традиций, и единообразие структуры управления на всей территории России.
Следующий пост будет об иерархии нормативных актов и немного - о структуре и полномочиях федеральных органов государственной власти.
2. ИРД для строительства. Иерархия нормативных актов