27 февраля 2018 года, в третью годовщину убийства выдающегося российского политика, общественного деятеля и гражданина Бориса Немцова, в Сахаровском центре в Москве прошла научная конференция, посвящённая проблемам формирования правового государства в России. Ведущие российские правоведы, историки, социологи, вместе с либеральными политиками и общественными деятелями рассмотрели ряд ключевых вопросов относительно судеб правового государства в современной России
Экспертная группа «Европейский диалог» и фонд «Либеральная Миссия» опубликовали сборник материалов прошедшей научной конференции «Правовое государство в России: миссия невыполнима?», куда вошли доклады Михаила Краснова, Елены Лукьяновой, Владимира Рыжкова, Льва Гудкова. Предлагаем познакомиться с докладом политолога, социолога Татьяны Ворожейкиной.
1. Разговор о правовом государстве в России в нынешнем контексте носит крайне причудливый, фантастический характер. Речь идет о перспективах правового государства в стране, власть которой отрицает очевидное для всех присутствие своих вооруженных сил на иностранной территории, в Украине и в Сирии; которая воюет с помощью наемников, в то время как наемничество запрещено ее собственным законодательством; высшие руководители которой лгут практически на каждом шагу, причем вопреки очевидным фактам; которая, наконец, использует дипломатические каналы для транспортировки наркотиков. Мы стали мафиозным государством в буквальном смысле слова, пугалом для других стран, в особенности имеющих несчастье быть нашими соседями. Внутри страны полицейский и судебный произвол, запугивание инакомыслящих и оппозиционеров, пытки задержанных и заключенных стали рутинным явлением.
2. Как мы дошли до жизни такой? Или, говоря словами организаторов семинара, каковы политические, социальные, культурные, исторические, идейные причины того, что верховенство права никак не может утвердиться после почти 30 лет реформ? Я думаю, что один из ответов на этот вопрос заключается в том выборе, который был сделан больше четверти века назад, в 1991-1993 гг., когда альтернативность развития и шансы выхода за пределы зависимости от траектории предшествующего развития («исторической колеи») были, как представляется, наивысшими по сравнению с предшествующим и последующим периодами.
«В 1991-1993 гг., альтернативность развития и шансы выхода за пределы «исторической колеи» были наивысшими по сравнению с предшествующим и последующим периодами». Фото Геннадия Хамельянина /Фотохроника ТАСС. Источник
Сделанный тогда политический выбор — ориентация на использование сложившихся управленческих структур для достижения экономических целей (либерализации рынка и приватизации госсобственности) в кратчайшие сроки. Политическая сфера рассматривалась группами, пришедшими к власти в России в 1991 г., чисто инструментально, как сфера управления, а не участия. Вопрос о демократической трансформации и институционализации этой сферы практически не ставился: эта задача воспринималась как вторичная и производная от развития рыночной экономики, на основе которой, по мысли реформаторов, только и могли возникнуть демократические структуры власти. По сути дела, демократический проект в 1991-1993 гг. был сведен к рыночному.
В результате не произошло сколько-нибудь существенной трансформации системы власти в России — власть осталась самодовлеющей, самодостаточной и неподконтрольной обществу. Конституция 1993 г. закрепила колоссальный перекос в сторону исполнительной власти, единственной реальной власти, существовавшей в российской истории. Из двух опор советской власти первая — КПСС — рухнула в 1990-1991 гг., а вторую — структуры безопасности — решено было сохранить в качестве инструмента новой, «демократической» власти. Этот вариант развития опирался не только на интересы советской номенклатуры, стремившейся трансформировать властные ресурсы в собственность без помех со стороны законодательных органов, но и на инстинкты и представления самих реформаторов, не видевших самостоятельной ценности представительной власти и не способных к компромиссу как основе демократической политики. Политиком, символизировавшим этот подход в 1990-е гг., был Анатолий Собчак.
Под этим углом зрения Путин является закономерным преемником российской демократии 1990-х гг. Параллельно и в связи с выхолащиванием законодательной власти был, по сути дела, ликвидирован федерализм, который начал развиваться в 1990-е годы в российских регионах. (История борьбы центральной демократической власти с федеративными тенденциями и автономистскими стремлениями на Урале очень ярко описана в замечательной книге Алексея Иванова «Ёбург»).
Обложка книги А. Иванова «Ёбург». Источник
Между тем, становление современного (модерного) общества и правового государства в России в начале 1990-х гг. в гораздо большей мере зависело от демократической трансформации системы власти и ее отделения от собственности, чем от скорости либерализации рынка и приватизации крупной государственной собственности. В 1990-е гг. не было создано таких демократических, правовых институтов, которые представляли бы ценность для людей в качестве средства защиты своих интересов. Огромная часть населения, которая несла основные издержки и экономического кризиса, и экономических реформ как таковых (эти люди потеряли работу, сбережения и т.д.), не получила демократических каналов отстаивания своих интересов, как это произошло в Польше или Бразилии, где после трансформации авторитарных режимов эти каналы сформировались. Иначе говоря, демократия существует, если демократические институты, партии, выборы являются эффективными средствами для того, чтобы большинство населения через них отстаивало свои реальные жизненные интересы. В России такие политические институты в 1990-е годы созданы не были. Как уже говорилось, политика рассматривалась людьми, находившимися тогда у власти исключительно как сфера управления, а не как сфера участия. Это — важнейшая причина, объясняющая, почему российское общество так легко отказалось от демократических институтов: они ничего не стоили и были скомпрометированы как орудия борьбы за власть между различными олигархическими группами.
В России не получилась не только демократия, не получилось и свободного рынка, на алтарь которого был положены такие институциональные и социальные жертвы. Для того, чтобы рынок функционировал эффективно, необходимо государство как система публичных институтов, а не как система частной власти. Нужен независимый суд, нужны гарантии прав собственности. Предприниматель должен иметь сколько-нибудь длительный горизонт, чтобы на этом рынке работать. Такая система у нас не сложилась и это также связано с тем выбором, который был сделан в начале 1990-х.
Отказ — во имя глубины и быстроты экономических преобразований — от медленного пути демократической трансформации власти, который потребовал бы постоянного согласования различных социальных интересов путем политических компромиссов, решающим образом сказался на судьбе крупной частной собственности в России. Приватизация в России не сопровождалась становлением института частной собственности, который функционировал бы по публичным, единым для всех правилам, гарантируемым независимым судом. Напротив, реальное право собственности в России, надежность положения собственника с самого начала зависели не от эффективности его экономической деятельности, а в первую очередь от близости к власти и характера отношения с ней.
«Реальное право собственности в России, надежность положения собственника с самого начала зависели не от эффективности его экономической деятельности, а в первую очередь от близости к власти и характера отношения с ней». Источник
Эта система отношений, воспроизводящая традиционное для России единство власти и собственности, хотя и сложилось под влиянием предыдущего типа развития, не была, однако предопределена им. В гораздо большей мере ее сформировала та стратегия приватизации, которая была реализована в России в 1990-е гг. Не безальтернативное «предопределение», а сознательный выбор правящих групп поставил крупную частную собственность в России в зависимость, прежде всего, от сохранения традиционной системы власти в лице ельцинского режима. Именно на нем и только на нем держалась так называемая олигархическая система. Даже в тот период, в середине 1990-х, когда казалось, что экономические интересы крупных собственников подчинили себе политическую власть, их центральной задачей стало переизбрание Ельцина на пост президента в 1996 г. любой ценой.
Это означало, помимо прочего, что в 1990-е годы не произошло качественных, необратимых изменений в структуре и, главное, в правовом статусе собственности в России. Способ, которым была создана крупная частная собственность — путем конвертации власти в собственность под «крышей» государства или путем сделки с отдельными его представителями, оказался гораздо важнее для судьбы этой собственности, чем скорость ее создания или объемы активов. Легитимность этой собственности в глазах общества оказалась ничтожной, большинство населения считало крупные состояния в России продуктом сговора или воровства государственных активов. В результате такой приватизации самым ликвидным товаром на формирующемся «рынке» стал властный, административный ресурс. Все это облегчило последующую реконвертацию крупной собственности в России — переход ее к середине 2000-х гг. под контроль тех групп, которые окончательно приватизировали российское государство; поставили под свой контроль не только исполнительную власть, но и все наиболее прибыльные экономические ресурсы.
3. Второй вопрос — почему не работает Конституция, а законы попирают как Конституцию, так и само право как таковое? Почему не работают суды? Важнейшая причина этого, на мой взгляд, заключается в частной природе государства в России. Государство как система публичных институтов в России практически отсутствует. На его месте в 1990-е — 2000-е годы сложилась система частной власти, единственным ограничителем в которой выступают, говоря словами аргентинского социолога Гильермо О'Доннела, «оголенные, неинституционализированные властные отношения». При этом экономическое и политическое господство по сути дела сливаются, поскольку группа, контролирующая исполнительную власть в России, одновременно контролирует почти все наиболее прибыльные сферы экономической активности. Иначе говоря, экономические интересы наиболее влиятельной части правящих и господствующих групп полностью персонифицированы на политическом уровне. В такой системе государственные должности являются наиболее эффективным доступом к собственности.
В этом государстве правила спецслужб, этос спецслужб за последние полтора десятилетия превратились в этос государства. Ложь, подлог, провокация, спецоперация — вот, что определяет правила, по которым живет российское государство. Правила спецслужб всегда стояли над законом, теперь они стали главным законом. Если будет реализован проект единого МГБ — объединение следствия, суда, дознания и наказания в одной структуре — то это окончательно вытеснит конституцию и право из нашей жизни.
«Правила спецслужб, этос спецслужб за последние полтора десятилетия превратились в этос государства» / Обыски в офисе группы компаний «Ренова» в сентябре 2016 года. Источник
4. Что делать? Я убеждена, что никакие частичные реформы в правовой сфере невозможны без изменения политической системы. Все разговоры о судебной реформе при несменяемой власти являются в лучшем случае сотрясением воздуха. Из проекта, предложенного ЦСР, будет принята оптимизация — отмена мотивировочной части судебного решения и повесток. Хотя крайне сомнительна центральная идея этого проекта — оказывается, суд у нас зависим от председателей судов, кто бы мог подумать! Процесс Кирилла Серебренникова, безропотное продление судом в течение полутора лет домашнего ареста всемирно известного режиссера, очень ярко свидетельствует о том, от кого в России зависит судебная власть.
Самым тяжелым, конечно, является вопрос о том, как менять политическую систему. Мне кажется, что необходимо, наконец, извлечь уроки из опыта 1990-х и осознать, что демократическая политика должна опираться на институты, а не политическую целесообразность, как это было на всех развилках 1990-х гг: в 1993, в 1996, в 1999. Наиболее распространенным ответом на этот тезис является, как правило, заявление о том, что у «нас нет для этого (для строительства институтов) исторического времени». У нас не было его в 1991-1993 гг. — нужно было срочно и любой ценой провести приватизацию. С тех пор прошло более четверти века, и мы по-прежнему в цейтноте, перед нами всегда необходимость более насущных и срочных действий. Между тем опыт как 1917-1921 гг., так и 1991-1993 гг. достаточно однозначно свидетельствует о том, что единовременное, одномоментное обрушение государства в России на следующем за кризисом этапе ведет к неизбежному воспроизведению той же самой, традиционной системы отношений власти и общества, т.е. господства государства над обществом. Общество в результате такого кризиса пугается самого себя и начинает жаждать «сильной руки», стабильности любой ценой, как это произошло на рубеже 1990-х — 2000-х гг. Ситуация усугубляется тем, что саморазвитие нынешней системы власти — персоналистского авторитарного режима — неизбежно ведет страну к новому обрушению «государства» по экономическим, политическим и даже физиологическим (внезапная смерть диктатора) причинам. В этом режиме нет механизмов и ресурсов самокоррекции, нет и сколько-нибудь долгосрочного, выходящего за пределы жизненного горизонта Путина видения ситуации. «После нас — хоть потоп!»
5. Несмотря на это, можно, как мне кажется, предложить определенные принципы необходимой политической реформы с тем, чтобы она заложила основы правового государства. Во-первых, это должна быть трансформация по закону. Именно так — «От закона к закону законным путем» («De la ley a la ley por la ley») — осуществлялся один из наиболее успешных опытов перехода от авторитаризма к демократии в Испании. Речь в этой формуле шла не об использовании институтов франкизма для того, чтобы установить демократию, а об институциональной преемственности, о том, чтобы законным путем уничтожить все основания франкизма — правящую партию (испанскую фалангу), корпоративный франкистский парламент (кортесы) и все остальные институты авторитарного режима, включая репрессивные. В российском случае эквивалентом такого, законного демонтажа авторитаризма должна быть отмена действующей Государственной Думой РФ всех антиконституционных, репрессивных и антиправовых законов, принятых в последнее десятилетие, с ее последующим самороспуском и назначением новых, свободных и справедливых выборов, с участием всех существующих в стране политических сил. Именно так началась политическая реформа в Испании.
Во-вторых, очевидно, что такой сдвиг в России не может произойти только в результате раскола наверху, т.н. «пакта элит». Опыт всех успешных демократических трансформаций конца ХХ века — и в Испании, и в Бразилии, и в Польше, свидетельствует о том, что раскол элит происходит только в результате мощного давления снизу, со стороны объединенного демократического движения, включающего в качестве важнейшей составляющей социальные требования общества. Без этого никакой «пакт элит» невозможен. Думается, что это правило с неизбежностью действует и будет действовать в России. Пока у нас не сложится широкого и влиятельного демократического движения, включающего основные социальные требования населения, все упования на изменения сверху («перестройку 2.0» и т.п.) обречены: мы будем продолжать существовать в условиях неправового, авторитарного, персоналистского режима.