Глава департамента информационных технологий правительства Эстонии рассказывает о том, как создавалось «электронное правительство» в Эстонии, какие базовые элементы необходимы для его эффективной работы и почему именно этот опыт оказался одним из самых удачных в мире
Источник: Фонд Егора Гайдара
Сначала — пару слов о себе. Я — программист, всю жизнь занимаюсь IT и только IT, создал несколько компаний и стартапов. Когда мне исполнилось 33, я продал свои акции в крупнейшей компании по разработке ПО, и получил возможность, скажем так, уйти на покой. Но поскольку Эстония — маленькая страна, где все друг друга знают и встречаются на свадьбах и похоронах, в эстонском правительстве обратили внимание, что я не занят и предложили мне должность директора по информационным технологиям. Сперва я, разумеется, отказался, потому что нормальный человек в 33 года на правительство работать не станет. Но меня очень настойчиво упрашивали, и в итоге я стал директором по информационным технологиям. Моя работа оказалась чрезвычайно интересной, мы занимались потрясающими вещами — в общем, это были замечательные годы. Мое единственное условие заключалось в том, чтобы в случае необходимости мне оказывали полную политическую поддержку в моих начинаниях — и я ее получил.
Если говорить о том, почему в Эстонии решили создавать «электронное правительство», то причина — в размерах нашей страны: население у нас немногочисленное, а территория большая. В Эстонии проживает всего 3 миллиона человек, однако по площади она больше таких стран, как Дания, Швейцария, Нидерланды или Бельгия. Получается, что небольшое население рассеяно по обширной территории. Было очевидно, что для эффективного госуправления в такой стране необходимо убедить людей использовать электронные сервисы. Потому что в каждом маленьком городке не откроешь филиал банка, а в каждой деревне не посадишь чиновника, так что нужно было убедить население пользоваться интернетом. Этим и была продиктована необходимость в «электронном правительстве» — у нас не было каких-то амбиций на этот счет, была просто необходимость.
Надо сказать, что создание «электронного правительства» — задача достаточно четкая и требующая последовательности. У нас существует так называемый «учебник», представляющий, по сути, пошаговую инструкцию по созданию системы «электронного правительства» в рамках отдельного города, региона или целой страны. Строить «электронное правительство» все равно что собирать автомобильный двигатель: сначала кажется, что конструкция слишком сложна, в ней огромное количество мелких деталей, но стоит только собрать их в единое целое и обеспечить поступление топлива и масла, как все легко заработает. Создание «электронного правительства» — процесс несложный. Единственным осложняющим моментом может стать политический фактор, и нашу работу тормозили, главным образом, политики — точнее, чиновники.
Первым ключевым моментом для Эстонии было то, что еще более двадцати лет назад мы приступили к созданию широкополосной сети. Потому что если вы призываете население пользоваться интернетом, необходимо, чтобы интернет был и каждый имел к нему доступ. Так что на сегодня практически по всей стране есть широкополосный доступ в интернет. Это — основа всего.
Таави Котка и его коллеги. Источник
Второй ключевой момент заключается в том, что необходима система уникальных идентификаторов. Если нужно, чтобы банк общался с налоговым органом, а больница — со страховой компанией, то необходимо, чтобы они контактировали с конкретным лицом. Например, меня зовут так: 37901214916. Почему? Потому что если в одной организации работает Джон Смит и в другой организации работает Джон Смит, то как их различить? Необходимо, чтобы у каждого был свой уникальный идентификатор. Причем у компаний частного сектора идентификаторы должны принадлежать к той же системе, что и у государственных учреждений — только так можно обеспечить связный обмен данными.
Сама идея кажется простой и очевидной, но единой системы идентификаторов нет ни в Германии, ни в Великобритании, ни в США, ни в Австралии, ни в Канаде, ни в большинстве других стран. Вообще, похоже, нечто подобное есть только в Китае, Индии и Северной Европе. А если универсальных идентификаторов нет, то, по большому счету, невозможно создать «электронное правительство». Поэтому в тех же США не могут наладить обмен данными и взаимодействие между различными организациями в цифровом пространстве в том объеме, который достигнут в Северной Европе. Например, в США пользователям системы здравоохранения присваиваются уникальные идентификаторы, но частные компании их использовать не могут, из-за чего обмен данными между различными системами становится невозможен. А без этого невозможно создать «электронное правительство», если понимать его как систему, в которой налажен связный обмен данными между различными ее частями.
Приведу пример. Допустим, рождается ребенок. По закону, государство обязано выплачивать матери пособие на ребенка. Эти занимаются органы социального обеспечения. Но как мы узнаем, куда направлять эти деньги? Налоговым органам известен номер банковского счета матери. Хорошо, давайте запросим этот номер в базе данных налоговой службы. Надо также понять, сколько денег следует перевести — это должен знать тот орган соцобеспечения, который и будет их переводить. В результате органы соцобеспечения, налоговая служба, банк, роддом — все обмениваются данными. Автоматически, без участия человека. И этот процесс запускается просто по факту рождения ребенка. Так работает «электронное правительство». А построить его можно, только если у каждого есть уникальный идентификатор. Но так как в большинстве стран Западной Европы и в Америке такого нет, наладить процесс, который я только что описал, они по большому счету не могут.
Когда вы стимулируете население пользоваться интернетом, вам нужно понимать, кто сидит за компьютером. Как я могу быть уверен, что это именно вы, а не ваша мать, или ваш друг, или вообще кто-то, кто украл ваш ноутбук? Как мне в этом убедиться? С этой целью государство выдает электронные удостоверения личности. Собственно, я могу показать свое электронное удостоверение — я не боюсь демонстрировать и разглашать свой уникальный идентификатор, потому что система защиты моих данных завязана не на этот личный номер. Вы можете хранить свое электронное удостоверение личности на разных носителях — в виде карточки или в телефоне, как вам угодно. Важно, что при этом у вас есть код (как ПИН-код), известный только вам, и когда вы используете для идентификации карту или телефон, эстонское правительство гарантирует данному банку или больнице, что их сервисом пользуетесь именно вы. А это возможно, только если электронные удостоверения личности выдает правительство.
В Эстонии систему электронных удостоверений ввели в 2002 году, причем гражданам разъясняли, что саму карту везде носить не обязательно — вместо нее можно использовать телефон. Важна не карта, важно само электронное удостоверение. Теперь мы всегда знаем, кто пользуется тем или иным сервисом — будь то мобильный телефон или компьютер, — и никакое мошенничество, естественно, невозможно. Причем существуют гарантии: к примеру, в Эстонии, если у вас есть доказательства того, что у вас украли деньги со счета, и при этом вы не теряли свою кредитную карту и никому не сообщали свой ПИН-код, эстонское правительство возмещает вам ущерб на сумму до 5 млн евро. Иными словами, правительство гарантирует, что ваше электронное удостоверение надежно защищено и не может быть использовано против вас.
Это — базовая часть. Когда можно удостовериться, кто пользуется электронными сервисами, можно переходить к использованию электронной подписи и других функций, необходимых для следующих шагов.
Третий ключевой момент — когда вы знаете личность пользователя и обеспечена совместимость между различными системами, необходимо создать инфраструктуру для обмена данными и установить процедуру такого обмена. Для этого мы создали знаменитую у нас систему X-Road. По своему принципу она схожа с системами распределенного производства электроэнергии. Взаимодействие в ней всегда идет между самостоятельными элементами одного уровня — одноранговая или пиринговая сеть. Когда две организации хотят обменяться информацией, они договариваются о том, как именно и какими данными им обмениваться. Связь идет между отдельными точками, как в Скайпе. Причем эта система была изобретена в Эстонии еще до появления Скайпа, так что мы пошли на риск.
Идентификационная карта электронного правительства Эстонии.Источник
Четвертый ключевой момент заключается в том, что, когда у вас все взаимосвязано в рамках единой системы, нужно приучать людей не бояться этого. Естественно, у многих будут возникать опасения насчет «большого брата» — что, если кто-нибудь начнет использовать всю эту информацию в целях поголовного контроля? Но мы всегда рекламировали свою систему следующим образом: представьте, что вы живете на севере Эстонии, а тут поехали на юг страны, и что-то случилось — скажем, вы упали и сломали ногу. Через неделю вам надо идти на повторный осмотр к врачу уже по месту жительства. И, наверное, будет удобнее, если врач на севере Эстонии сможет посмотреть рентгеновские снимки, сделанные его коллегам на юге страны, верно? Поэтому мы убеждали людей: если у докторов будет доступ ко всей медицинской документации и к данным о состоянии вашего здоровья за всю жизнь, это позволит повысить качество услуг здравоохранения. И люди с нами соглашались. Благодаря этому нам удалось, например, создать систему обмена данными между медицинскими учреждениями.
Если же возникают вопросы по поводу права на личную тайну — например, как гарантировать, что врачи не будут копаться в базе данных, выискивая информацию о заболеваниях президента, или премьер-министра, или какого-нибудь бизнесмена, — то и для этого есть решение. Нужно сделать так, чтобы вы могли видеть, кто запрашивает информацию о вас. На странице моей учетной записи, так называемом Logbook, я могу видеть, у кого есть доступ к моим данным. Первый человек — это мой врач-пульмонолог, второй — мой кардиолог, а третий — мой врач общей практики. Поскольку я их всех знаю, я нормально отношусь к тому, что у них есть доступ к моим данным. А если я увижу в этом списке незнакомое мне имя, я могу отправить запрос — почему данное лицо просматривает мою информацию или вносит в нее изменения. И если обоснованного ответа на этот вопрос нет, то человека немедленно оштрафуют, а может быть, даже посадят. Поэтому эстонские врачи, даже имея возможность получить доступ к информации о любом пациенте в стране, этого не делают. Они понимают, что могут за это лишиться работы и загубить свою карьеру. А если учесть, что для того, чтобы стать врачом, нужно учиться семь лет, потом два года интернатуры и еще два года ординатуры, — никто не хочет выбрасывать на ветер 11 лет жизни. Поэтому такая система и работает.
Пятый ключевой момент заключается в непрерывной работе по налаживанию доверия. Это означает, что в отношении всех государственных ведомств и учреждений, занимающихся оказанием госуслуг, у населения должно быть понимание — зачем они существуют, какие услуги и каким образом предоставляют, кто за что отвечает, по каким каналам идет информация и так далее. Честно говоря, государственные порталы — не лучшее решение. Лично я к ним плохо отношусь. Проблема с государственными сервисами в том, что люди ими не пользуются. Они думают, что пользуются, но на самом деле — нет. Вдумайтесь: сколько домов вы построите за свою жизнь? Ну, скажем, два. И сколько раз вы будете искать строительную компанию для этого? Поэтому нельзя сказать: «О, я до сих пор помню, как я все делал десять лет назад». Но если люди не пользуются чем-то достаточно часто, вы не сможете оптимизировать процесс.
В этом и беда с государственными службами. Мы обращаемся за госуслугами, но каждый раз нам нужны разные услуги: то зарегистрировать новорожденного, то получить разрешение на строительство, то заплатить за обучение в вузе. Каждый раз нужна отдельная услуга и отдельное учреждение. Решение заключается в том, что лучший государственный поставщик услуг — это отсутствие поставщика услуг. То есть нужно построить процесс так, чтобы он не предполагал человеческого участия. Тут то же самое, что в том примере с выплатой пособия на ребенка: все должно осуществляться автоматически. Это — будущее, именно так должно работать настоящее «электронное правительство».
Шестой ключевой момент: нужно работать с наследием прошлого. Страны Северной Европы, такие как Швеция или Финляндия, — суперпродвинутые в сфере IT, но у всех них есть очень большая проблема — наследие прошлого. Для того, чтобы начать разбираться с этим, есть две причины. Во-первых, необходимость построить гибко и оперативно работающую систему, а во-вторых, почти невозможность этого. В Эстонии существует правило, запрещающее использовать любые программные приложения старше тринадцати лет. То есть необходимо создать условия, стимулирующие к постоянному усовершенствованию сервисов и приложений. Так обеспечивается постоянная эволюция систем. Те же Швеция и Финляндия были суперпередовыми двадцать лет назад, но в плане создания «электронного правительства» они уже не такие передовые, потому что у них не было такой стратегии по работе с тем, что осталось от прошлого, по модернизации существующих систем.
Седьмой ключевой момент заключается в том, что граждан нужно постоянно чем-то радовать, открывая для них какие-то новые возможности — иначе они не будут поддерживать вашу работу. А если вас не поддерживает общество, то и политики вас поддерживать не станут. Приведу такой пример. Государство обычно рассматривает существующие в стране компании как малые, средние и крупные предприятия. Но ему неизвестно, как эти компании взаимодействуют между собой. Конечно, важно знать, сколько и чего экспортирует или импортирует та или иная компания, однако правительству неизвестна взаимосвязь между компаниями. Поэтому в Эстонии мы обратились к компаниям частного сектора с просьбой предоставить нам всю информацию об их межкорпоративных операциях (B2B). Это дало нам возможность покончить с массовыми налоговыми махинациями, которые у нас имели место еще несколько лет назад, и получить поддержку не только граждан, но и государства. Ведь политикам нужно, чтобы за них голосовали, а если вы делаете что-то, что отталкивает от них избирателей, то — нет.
Фрагмент лекции, прочитанной в рамках Международной дискуссионной школы GAIDPARK-Армения 2018.