Реализация концессионных и ГЧП-проектов, как правило, подразумевает создание, реконструкцию и модернизацию объектов государственной или муниципальной собственности. Обсуждение деталей планируемых проектов с конечными пользователями планируемого объекта происходит в формате публичных слушаний (общественных обсуждений).
В этом материале я почти не буду упоминать об уловках, которые могут быть использованы для проведения исключительно формальных публичных слушаний, так как считаю важным дать корректную информацию, а ее интерпретация уже остается на ваше усмотрение.
Что такое «публичные слушания»?
Само понятие «публичные слушания» появилось в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из ст. 28 этого закона можно вывести общее определение: публичные слушания – это процесс обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования по вопросам местного значения, а также экономических, социальных, экологических и прочих последствий планируемых решений.
Федеральный закон содержит лишь общие требования к порядку организации и проведения публичных слушаний, детально же сама процедура прописывается в уставе конкретного муниципального образования и нормативных актах органов местного самоуправления. Как правило, в муниципалитетах принимают специальные положения о публичных слушаниях, поэтому связи порядок организации и проведения слушаний, учета мнения населения и порядок доступа к материалам, собранным по итогам слушаний в разных регионах и муниципалитетах, может существенно различаться.
Кто является заказчиком публичных слушаний?
Инициатором проведения публичных слушаний могут выступить представители населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации.
В случае, если инициатором выступает население, то все равно за его организацию и проведение отвечает орган местного самоуправления.
Какие темы обязательны для обсуждения на публичных слушаниях?
Для проектов ГЧП публичные слушания являются обязательным элементом коммуникации участников проекта с населением. В 131-ФЗ чётко прописаны вопросы, которые выносятся на общественное обсуждение, а именно:
- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
- проект изменения границ или преобразования муниципального образования;
- проект местного бюджета и отчёт о его исполнении;
- планы и программы развития муниципального образования;
- правила благоустройства;
- вопросы градостроительства и землепользования: Генеральный план (принятие и внесение изменений), правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проекты планировки территорий и межевания территорий, предоставление разрешений на условно разрешённые виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, проекты отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, проекты реконструкции объектов капитального строительства и др.
Как происходит организация публичных слушаний?
Затраты на проведение публичных слушаний ложатся на органы местного самоуправления. По причине экономии качество организации мероприятия зачастую оставляет желать лучшего. Рекомендую потенциальному частному партнеру в той или иной форме поучаствовать в финансировании мероприятия, тем более что это возможно его первый контакт с конечными пользователями планируемого объекта инфраструктуры. Этапы подготовки и организации:
1. Информирование общественности о проведении слушаний (место, дата, время, тема, цель). Информирование, как правило, происходит путем размещения информации о мероприятии в местных СМИ и на официальном сайте города.
2. Обеспечение доступа населения к информации по вопросам, выносимым на публичные слушания, то есть потенциальные участники должны иметь возможность ознакомиться с предлагаемыми к обсуждению документами. Опять же достаточно разместить материалы на сайте города.
3. Подготовка места проведения слушаний. В большинстве случаев это оказывается актовый зал или сопоставимое по площади помещение. Рекомендую выбирать достаточно просторное место, где участники и вы сами будете чувствовать себя комфортно. Пожалуйста, без золотых люстр. Особенная роскошь не нужна, но люди должны чувствовать вашу заботу о них. В своей практике встречался с тактикой крайнего севера. Идея была в том, чтобы неподготовленные участники, если уж и нашли место проведения, то не смогли бы долго находиться в помещении по причине жуткого холода.
4. Привлечение к обсуждению экспертов по вопросу, вынесенному на слушания. При обсуждении проектов ГЧП в качестве экспертов, как правило, выступают представители потенциального публичного и частного партнера, юридический и технический консультант, поставщики технологических решений, иногда специалисты экологических и иных фондов, которые готовят заключения по проекту.
5. Регистрация участников слушаний. Лучше делать регистрацию заранее, чтобы понимать, кто придет. Список участников вам понадобится для подготовки итогового протокола.
6. Раздаточные материалы. Необходимо обеспечить наличие на месте проведения публичных слушаний полного комплекта документов по обсуждаемому проекту. Можно поставить красивый макет проекта или наглядную экспозицию, которая производила бы приятное впечатление на участников.
7. Обязательно ведение протокола публичных слушаний. Желательно организовать аудио- или видеозапись. Во-первых, вы сможете потом пересмотреть и понять, кто именно вас критиковал, во-вторых, будете иметь перед собой полную стенограмму, а, в-третьих, можно подготовить качественный итоговый видеоролик, в котором вы можете показать, как население поддерживает ваш проект.
8. Подготовка итоговых документов публичных слушаний. Обязательно должен быть протокол и приложения к нему – поступившие письменные замечания и предложения. Данный комплект документов публикуется на сайте города, где заинтересованные граждане могут с ним ознакомиться.
Как избежать балагана во время проведения публичных слушаний?
Важно помнить, что публичные слушания могут быть использованы конкурентами или враждебно настроенными по отношению к проекту или к его участникам общественными активистами. Поэтому публичные слушания из формального мероприятия могут превратиться в арену яростной полемики. Для своих клиентов мы всегда разрабатываем несколько различных сценариев, среди которых обязательно есть вариант «балаган». Чтобы предотвратить возникновение балагана, важно правильно подготовиться к мероприятию. Акценты делаем на маркетинг, контент и регламент.
Используем организаторские возможности. Мой самый большой страх – это не знать аудиторию своего мероприятия. Чтобы исключить этот момент, рекомендую на этапе подготовки проекта провести четкий анализ целевой аудитории будущего объекта инфраструктуры. Постарайтесь узнать: кто эти люди, что они любят, какова их карта маршрутов, каковы доходы и потребности, каким источникам информации доверяют и пр. Чтобы заранее знать, с кем и чем вы столкнетесь на своих публичных слушаниях, лучше организовать онлайн регистрацию. В регистрационной форме можно предусмотреть поле «хочу высказаться на тему». Таким образом вы сможете уменьшить фактор случайности, плюс у вас появится официальная возможность отказать в присутствии на мероприятии людям, которые заранее не прошли регистрацию. Убедитесь, что в положении муниципального образования есть пункт про предварительную регистрацию, иначе ваш отказ может стать поводом для оспаривания легитимности слушаний или законности их организации.
«Свои люди». Важно, чтобы в зале проведения публичных слушаний находились также и лояльные к проекту граждане. Для определения подобной категории жителей рекомендую на этапе подготовки обоснования целесообразности проекта провести комплекс социологических работ в виде опросов общественного мнения и глубинных интервью с лидерами мнений. Пригласите на мероприятие тех, кто высказывался «за» реализацию проекта и давал свои советы. Людям будет приятно, что их мнение учитывается, и вам будет полезно иметь в зале лояльных участников.
Четкий регламент. Разработайте регламент и контролируйте, чтобы модератор (председатель комиссии) соблюдал тайминг мероприятия. Выступлениям одно время, вопросам другое. Роль ведущего мероприятия в этом вопросе сложно переоценить, отнеситесь к выбору такого человека очень серьезно. Нужно, чтобы человек был не только компетентным, но и мог в какой-то момент заставить замолчать выступающего. Оружие спикера – юмор. Отключение оратору микрофона – плохой тон, модератор должен справляться сам.
Выступающий от концессионера. Встречал мероприятия, когда прекрасный профессионал своего дела становился спикером публичных мероприятий и не мог связать двух слов. Подобные ораторы могут положить конец всему мероприятию, ведь их главная задача – быть убедительными, а если их речь не связна, то население начинает сомневаться. Луше заранее воспользоваться курсами ораторского мастерства или пригласить специалиста, который мог бы выступить в качестве представителя компании.
Адаптированный контент. Помните, что перед вами сидят неравнодушные к развитию своего города люди, они разные, но вряд ли обладают знаниями по юридическому структурированию концессионных или ГЧП-соглашений, построению финансовых моделей или особенностям инженерных изысканий. Переработайте информацию о проекте в адекватную для восприятия форму, желательно подготовить аудиовизуальные материалы. Акценты делаем на важные для участников мероприятия моменты, такие как: необходимость создания объекта, социально-экономические эффекты от реализации, экологичность, шум от строительства, стоимость пользования, тарифы, применяемые технологические решения и др. В зависимости от специфики проекта перечень обязательных к раскрытию тем может различаться.
Вопросы и ответы. Сценарии ответов на возможные вопросы должны быть разработаны заранее. Вы должны владеть ситуацией, для этого важна качественная подготовка. Порой спикеры бывают чересчур самонадеянными и считают, что они и так достаточно хорошо разбираются в теме и прекрасно импровизируют. Старайтесь исключать случайности. Любой ваш некорректный ответ может стать точкой возникновения сомнений по поводу проекта. Всегда готовьтесь, не рассчитывайте на авось.
Работа со СМИ. На мероприятии могут присутствовать журналисты, далеко не всегда их позиция бывает объективной. Некоторые представители СМИ заведомо негативно относятся к проектам с государственным участием и могут представлять ваш проект в качестве «белого слона». Постарайтесь заранее установить контакт с журналистами, но сделайте так, чтобы источником получения информации о проекте был только один человек. Это позволит контролировать коммуникацию. По итогам публичных слушаний готовим пресс-релиз.
Существуют и другие более тонкие особенности проведения общественных обсуждений. Но, как гласит еврейская мудрость «Если умеешь делать что-то хорошо, не делай этого бесплатно». Настоятельно рекомендую качественно готовиться к подобным мероприятиям или обращаться к профессионалам, понимающим как специфику подготовки и реализации проектов ГЧП, так и особенности связей с общественностью.
Публичные слушания могут стать как поводом для уничтожения проекта, так и «зеленым» коридором для его реализации.
Артур Щеглов,
Управляющий партнер Стратегической группы «Гиперион», Координатор «Инфраструктурного клуба» (InfraClub)