Текст: Саид Гезердава, Диана Керселян
Для чего нужен гражданский контроль?
Одной из основных функций гражданского общества является гражданский (общественный) контроль (ГК). Организации гражданского общества (ОГО) осуществляют контроль за деятельностью различных государственных институтов. Он является частью их миссии, т.к. таким образом они реализуют право граждан в демократическом государстве знать, насколько эффективно работают его институты, и давать обратную связь.
Вся деятельность ОГО ориентирована на общество, поэтому они очень часто берут на себя выполнение функций канала обратной связи, поскольку государство в наших условиях банально ее не получает, если не справляется с какими-то своими обязательствами (социальные сети не всегда являются хорошим примером обратной связи). В таких случаях цель ОГО разобраться, почему государство не справляется, что они могут порекомендовать и чем помочь.
Каждое из ОГО занимается разными вопросами: кто-то правами человека, кто-то вопросами культуры или экологии, образования и т.п., во всех этих сферах возможен контроль за исполнением обязательств государства.
Таким образом, гражданский контроль – это форма наблюдения, которую осуществляют институты гражданского общества за реализацией органами власти своих обязательств перед обществом.
На что опираться, осуществляя гражданский контроль?
Когда новички впервые планируют реализовывать ГК, у них могут возникнуть опасения: имеют ли они право осуществлять контроль; позволят ли им чиновники и руководители госучреждений его осуществлять и т.п. На эти вопросы можно ответить таким образом: часто чиновники не заинтересованы в открытости (цель ОГО приучать к этому), но у них нет права отказывать в доступе к информации. При этом граждане должны знать особенности работы тех или иных структур. Например, представители ОГО не могут попасть на закрытое заседание суда или в помещение тюрьмы. Однако наша Конституция, за исключением особых случаев, устанавливает презумпцию открытости государства – об этом говорят многие положения Конституции Республики Абхазия – достаточно заглянуть в первую и вторую ее главы. В нашем законодательстве нет специального закона об общественном контроле, как например, в России. Но нужен ли такой закон? Например, в Германии также нет специального закона об общественном контроле, но это не означает, что такой контроль не осуществляется. Общественные группы и просто граждане осуществляют его, пользуясь основными правами, гарантированными Основным законом (Конституцией) ФРГ. Полагаем, что в Германии контроль осуществляется даже более эффективно, чем в тех странах, где закон есть.
Нельзя забывать, что закон может и ограничивать возможность осуществления гражданского контроля. Главное, что отсутствие закона вовсе не означает запрета такой деятельности. Нужно понимать, что «огосударствление» ГК может привести к его профанации.
Важные элементы ГК содержатся в Законе «О праве на доступ к информации». О том, как этот Закон способствует осуществлению ГК можно узнать из статьи Олега Папаскири «НПО как субъект гражданского контроля: доступ к информации».
Какова методология гражданского контроля?
Чтобы качественно выполнять ГК, нужно понимать, что это такое, и знать его методологию.
Мы хотели бы предложить следующую классификацию видов контроля: последовательный и «непоследовательный». «Непоследовательный» контроль встроен в различные виды деятельности общественных организаций. Его так или иначе осуществляют все ОГО. Например, работая с людьми с особыми потребностями, ОГО выявляет проблемы в обеспечении доступной среды. Организация ставит эту проблему в повестку дня и предпринимает меры для соответствующего изменения среды. То же самое можно сказать о правозащитной работе. Помогая конкретному человеку в решении его проблемы, правозащитники анализируют системные причины этой и других проблем.
«Последовательный» гражданский контроль планируется заранее. В практике ЦГП есть примеры последовательного ГК в разных сферах. Например, мы анализировали доступность и качество правосудия, доступность для граждан медицинских услуг и т.д. Еще одним примером последовательного ГК является деятельность Лиги избирателей «За честные выборы» по мониторингу избирательного процесса в Абхазии.
Для осуществления ГК нужно знать, кого (или что) и на соответствие чему проверять. Если граждане считают, что государственный институт реализует свои полномочия или предоставляет услуги (например, по защите наших прав: социальных, медицинских, образовательных, экологических и проч.) некачественно, то необходимо иметь представления о том, что такое качественная услуга. Необходимо определить, на основании каких нормативных стандартов осуществляется деятельность в той или иной сфере. Руководствуясь современными стандартами (международными или стран с наилучшей практикой), следует оценить, насколько та или иная практика государственных структур в Абхазии им соответствует. Можно также ограничиться теми нормативами/документами/правилами, которыми руководствуются конкретные ведомства в осуществлении своей деятельности. В качестве таких стандартов могут выступать законы и различные подзаконные акты – положения, инструкции, регламенты и т.п.
Таким образом, непосредственным объектом контроля является деятельность по предоставлению соответствующих государственных услуг и принятие решений.
Прежде чем приступить к ГК необходимо:
- определить цель и задачи исследования;
- определить объекты оценки или изучения;
- установить период проведения исследования;
- провести предварительный мониторинг деятельности интересующего института, в особенности, изучить проблемы, на которые указывают люди, недовольные услугами и порядком принятия решений;
- собрать по возможности полную и достоверную информацию о работе структуры;
- разобраться в компетенции, задачах и методах работы;
- выработать критерии оценки деятельности: результативности работы, оптимизации процесса принятия решений или предоставления услуг, компетентности сотрудников, открытости структуры (в частности, информационной открытости, комфортности, доброжелательности сотрудников и т.д.);
- подготовить и распространить среди тех, кто будет непосредственно участвовать в проведении наблюдения, анкеты опросов, формы протоколов и другие формуляры;
- разработать алгоритм действий для наблюдателей,
- проинструктировать наблюдателей, т.е. тех участников, которые будут непосредственно взаимодействовать с институтом.
Как пишут наши коллеги из Пермской гражданской палаты, гражданский контроль – это сбор фактов, свидетельств, доказательств и бесконечное и скрупулёзное документирование собранных доказательств. Вы должны разработать формы (протоколы), в которых будете фиксировать доказательства.
Наблюдение – это основная форма гражданского контроля (оно может быть внешним или включённым).
Натурные наблюдения, опрос относятся к внешним формам гражданского контроля.
Натурные наблюдения — это исследовательский метод, с помощью которого наблюдатели регистрируют особенности существующей ситуации в объекте исследования по заранее заданным параметрам. Натурные наблюдения проводятся при посещении исследователем конкретного органа власти или учреждения, оказывающего услугу. Натурное наблюдение направлено на выявление соответствия разработанным критериям реальной ситуации в том или ином учреждении/органе. На основании разработанных критериев составляется анкета, в которой наблюдатель отмечает зафиксированные им наблюдения соответствия или несоответствия тем критериям, которые были определены исследователями. Заполненные наблюдателями анкеты затем анализируются.
Опрос – это качественный и количественный метод исследования, позволяющий определить основные значимые показатели опыта получателя услуги, его мотивов, убеждений, чувств и отношения к изучаемой теме.
Так, при проведении независимой оценки доступности для граждан медицинских учреждений Абхазии, исследователями были определены критерии оценки, разработаны анкеты для натурного наблюдения, вопросник для проведения опроса среди граждан. (ссылка).
Для того чтобы исследование было полноценным, оно должно включать оба метода.
Очень распространённый способ осуществления ГК – это контрольная закупка, которая представляет собой эксперимент, позволяющий исследователю непосредственно пройти процедуру получения услуги и получить представление о практике взаимодействия органов власти (учреждений) и лица, получающего услугу. Этот метод позволяет выявить проблемы, возникающие в процессе взаимодействия гражданина и чиновника, проверить доступность и качество услуги (товара), и качество предоставляемых услуг. Это так называемый включенный вид наблюдения.
Например, Ассоциация работников СМИ Абхазии (АРСМИРА) в 2014 г. проводила в Республике общественную кампанию по внесению поправок в Закон «О праве на доступ к информации». Для того, чтобы проверить готовность чиновников выполнять положения Закона о запросе информации, АРСМИРА направила десять запросов в разные министерства и ведомства, в том числе премьер-министру и вице-премьеру правительства Абхазии. Реакция чиновников на запросы (ответ был получен только на два обращения) продемонстрировала степень готовности чиновников к открытости. Это характерный пример контрольной закупки.
Очень важный и сложный этап - обобщение и анализ полученной информации. В нем должны участвовать эксперты, компетентные в вопросах, ставших объектом контроля. Однако для того, чтобы не терять специфического гражданского фокуса на проблему, участниками анализа и обобщения должны быть и представители гражданских организаций или групп, инициировавших контрольные мероприятия.
Важное значение имеют выводы и рекомендации. Выводы должны быть своего рода диагнозом, т.е. суммировать проблемы и обозначить их причины. Описание проблем не должно быть просто перечислением всех сложностей, с которыми сталкиваются люди, взаимодействуя с государственным институтом. Можно привести несколько примеров, иллюстрирующих ситуацию, при этом сконцентрировавшись на раскрытии причин.
Рекомендации должны предлагать решения выявленных проблем, желательно адекватные возможностям, имеющимся в распоряжении проверяемого института и государства. Если проблемы носят комплексный и многоуровневый характер, то имеет смысл сделать рекомендации для каждого уровня, на котором необходимо принятие решений. Приблизительное содержание рекомендаций должно предусматривать следующее: различные варианты оптимизации процесса принятия решений или предоставления услуг, выбор наиболее подходящего пути совершенствования функционирования института и т.п. Если во время анализа обнаружится необходимость рекомендаций в правовой сфере, то следует обратиться к помощи юриста, который может рекомендовать необходимые изменения в правовой сфере.
Следующий, не менее важный этап, – это распространение результатов ГК. Следует уделить внимание открытому обсуждению выводов и рекомендаций среди заинтересованной аудитории по возможности с привлечением представителей института, деятельность которого была объектом ГК. Целью обсуждения является получение обратной связи, возможная корректировка выводов и рекомендаций. После этого можно приступать к широкому распространению результатов ГК — публикации печатных экземпляров, распространение копий в Интернет, кратких резюме в СМИ и т.д.
Поскольку целью осуществления ГК, как и любой другой гражданской деятельности, является не просто выявление проблем, а изменение ситуации в той или иной исследуемой сфере в лучшую сторону, важно подумать о том, каким образом распространять информацию, чтобы она была адекватно воспринята всеми заинтересованными сторонами. Следует подумать о том, через какие источники информации, на каких площадках, в какой форме и в какой аудитории необходимо представить результаты проделанной работы. Залогом позитивных изменений в той или иной сфере является привлечение широкого круга активных граждан на разных этапах осуществления ГК.
