О правовых основаниях обеспечения химической безопасности в РФ
В 2003 г. Президент РФ утвердил поручение органам государственной власти, оформленное как «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу». В 2013 г. опубликована государственная доктрина с аналогичным названием «…на период до 2025 года и дальнейшую перспективу», также утвержденная Президентом. Оба документа официально ввели в российскую нормативную лексику оборот «химическая безопасность»/«обеспечение химической безопасности». 19.12.2013г. утвержден правительственный план мероприятий по реализации указанных выше «Основ государственной политики… на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу» (№ РД-П7-9177). Таким образом, данная проблема, будучи разграниченной со сферой обеспечения экологической безопасности, фактически была отнесена к предметам ведения органов власти.
Вместе с тем, в статье 11 Конституции РФ, ч.3 записано:
«Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Разграничение предметов ведения в Конституции осуществлено ст.71, 72 и 73. Но они не называют среди прочих предметов ведения органов государственной власти вопрос «обеспечение химической безопасности».
Федеративный договор от 31.03.1992 № 2689-1 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» также не называет в числе предметов ведения органов власти «обеспечение химической безопасности».
В подобной ситуации принято считать, что предмет ведения конституционно не установлен и не разграничен между органами власти, т.е. находится вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Заявления ряда специалистов о том, что «обеспечение химической безопасности» следует идентифицировать с предметами ведения исключительно федеральных органов власти («оборона и безопасность») или совместными предметами ведения федерального центра и субъектов Федерации (…административное, земельное, водное, лесное законодательство,законодательство об охране окружающей среды…) не могут быть приняты. В Конституции предметами ведения записаны те сферы, которые указаны, и иное является расширенным, субъективным толкованием ее положений, превышающим полномочия.
Нормативное решение проблемы, в т.ч. принятие федерального закона, может быть осуществлено только после внесения в установленном порядке дополнений в действующую Конституцию или Федеративный договор от 31.03.1992 г. № 2689-1, закрепляющих обеспечение химической безопасности как предмет ведения и устанавливающих компетенцию федеральных и региональных органов власти в этой сфере. Именно после этого может быть принят федеральный закон «О химической безопасности», предусматривающий положения, устанавливающие/разделяющие компетенцию федеральных и региональных органов власти в этой сфере и регулирующие правовые отношения ее участников.
Альтернативным вариантом проблемы может быть реализация субъектами Российской Федерации полномочий, закрепленных в ст.76 ч.4 Конституции РФ.
В частности, законодательный орган субъекта Федерации региональным правовым актом объявляет «обеспечение химической безопасности» предметом своего ведения и нормативно закрепляет в Уставе (Конституции субъекта) его полномочия в названной сфере. Это дает органам власти субъекта правовые основания для принятия регионального закона «О химической безопасности» и его реализации во взаимодействии с заинтересованными федеральными структурами в рамках российского законодательства.
В результате, федеральный центр постепенно смог бы подойти к урегулированию проблемы химической безопасности на всей территории РФ без внесения дополнений в Конституцию страны. Хотя, в принципе, это не снимает необходимости в дальнейшем решить задачу правовых отношений в названной сфере на федеральном уровне.