В октябре усилиями НИУ ВШЭ, Фонда Егора Гайдара и польского Центра Восточных исследований состоялся круглый стол «Региональная политика и ее внутренние и внешнеполитические аспекты: взгляд из Польши и из России». Экспертная группа «Европейский диалог», которая поддерживала проведение этого мероприятия, попросила поделиться одного из его участников с российской стороны — старшего научного сотрудника РАНХиГС/ИЭП им. Е.Т. Гайдара Ивана Любимова — своей позицией о том, что влияет на состояние «догоняющих» экономик на длинных временных дистанциях
Участники прошедшего в НИУ ВШЭ круглого стола по проблемам региональных политик в ЕС и России затронули проблему недостаточных темпов развития некоторых стран, в которых не так давно прошли масштабные институциональные реформы. Речь, в частности, шла о Грузии.
Несмотря на распространенное мнение, торможения подобного рода едва ли можно считать результатом реальных провалов в развитии догоняющих экономик. Скорее, это результат завышенных ожиданий со стороны Западных стран и ЕС в частности относительно развития поддерживаемых ими стран в ответ на обязательство проведения стандартного «пакета» институциональных реформ: повышение профессионализма и подотчетности обществу полицейских сил, прокуратуры и, в целом, исполнительной власти, обеспечение независимости судов, либерализация политического пространства и т.д. Подобные институциональные улучшения — всего лишь один из ингредиентов, делающих развитие экономики возможным, но ни в коей мере не гарантирующих его.
«ГРУЗИНСКИЙ» МЫСЛЕННЫЙ ЭКСПЕРИМЕНТ
Чтобы разобраться, почему это так, давайте представим себе абстрактную небольшую экономику, в которой власть и граждане твердо решили встать на путь реформ, способствующих ускорению экономического развития. И начали, как это принято делать уже около 20-и лет, с институциональных преобразований, одна из целей которых состоит в улучшении защиты прав собственности. Тогда перед реформой полиции в этой стране, наверняка, будет поставлена задача полностью избавиться от насквозь коррумпированных и недостаточно профессиональных патрульных полицейский сил, повсеместно обирающих население, нарушающих права человека, в том числе пытками добивающихся от задержанных признания вины. Для проведения реформы приглашаются консультанты из стран с образцовыми полицейскими патрульными силами, которые получают полную поддержку политического руководства страны, свободу действий и внушительный бюджет, складывающийся из международной помощи, госрасходов и займов.
Реформа проходит успешно. В результате, на смену старой полиции приходят хорошо оснащенные и экипированные патрули, идеологически мотивированные служить и охранять граждан, с новой системой поощрений и наказаний, мотивирующих честно и профессионально выполнять свои обязанности. Похожие преобразования проходят и в криминальной полиции, а также судейском корпусе, прокуратуре, системе исполнения наказаний.
Рекомендованные странами Запада институциональные улучшения — всего лишь один из ингредиентов, делающих развитие экономики возможным, но ни в коей мере не гарантирующих его
Институциональная среда в этой стране преображается. Жизнь людей становится более комфортной с точки зрения безопасности, защиты прав собственности, соблюдения прав человека и т.д. Теперь жители богатых государств более не опасаются, что поездка в эту страну может стать последним эпизодом в их жизни, филиалы международных правозащитных и антикоррупционных организаций, как и их местные коллеги, сокращают свои штаты, потому что поток заявлений в их офисы и поводов для расследований и подач заявлений в суды, включая ЕСПЧ, становится меньше на порядки.
Столь благоприятная институциональная среда, казалось бы, должна послужить импульсом к автоматическому ускорению темпов экономического роста в этой стране. Так, вроде бы, поначалу и происходит. Прошлое наделило эту страну старинными монастырями, развалинами крепостей, старыми улочками и кварталами, а природа — теплым климатом и морским побережьем. Из-за международного освещения успехов институциональных преобразований, туристы готовы ехать туда с большей охотой, чем прежде. А частный бизнес, наконец, получил стимулы к тому, чтобы удовлетворить этот возросший спрос и начинает строить кафе, рестораны, клубы и отели, крупные и не очень.
Реформа правоохранительных органов приводит к преображению институциональной среды. Источник
ВОРОНКА ПРОБЛЕМ «ВТОРОГО ПОРЯДКА»
Но есть и проблемы. К примеру, главный аэропорт страны, построенный 40 лет назад, способен принять всего пару десятков рейсов в день, включая внутренние. Из-за устаревших систем доставки багажа, безопасности и контроля, пассажиры вынуждены проводить в аэропорту на час-два больше, чем в любом из современных. Выйдя из здания аэропорта, туристы сталкиваются с двумя малоприятными альтернативами. Или сравнительно быстро доехать до своего отеля на такси, но заплатить почти столько же, сколько стоил билет на самолет в одну сторону. Или дешево, но долго ехать в переполненном автобусе, буквально держа свой, а то и чужой багаж на своих плечах и голове.
В тоже время частный бизнес строит отели, но не обновленная инфраструктура работает на пределе своих мощностей. Еще немного и начнутся отключения электроэнергии и воды. К тому же канализация выведена в море. Раньше в тех местах, где канализационная труба выливала свое содержимое в морскую воду, хотя бы никто не жил и не пользовался пляжами. Но теперь туристический сектор, стремясь подготовиться к росту потока туристов, пришел и в эти места и начал там строительство.
Скорее всего, с такой инфраструктурой приезд туристов в эту страну будет одноразовым. Безопасность, море и старинные монастыри вряд ли в полной мере компенсируют плохую логистику, отключения воды и света, а также кишечные заболевания, из-за которых придется провести несколько дней в местных переполненных, душных и грязных больницах с плохим медицинским обслуживанием.
Популярные нортианские взгляды отдают институтам монопольную роль фундаментальных факторов роста, и в дореформенной повестке они нередко вытесняют из фокуса другие проблемы
Сможет ли бизнес самостоятельно скооперироваться и модернизировать аэропорт, построить железнодорожную ветку, соединяющую аэропорт со столицей и курортными городами, расширить и модернизировать городские коммуникации и энергетическую инфраструктуру, улучшить качество медицинских услуг? Едва ли. У него для этого нет ни денег, ни знаний. Все эти инфраструктурные задачи придется решать государству, найдя для этого бюджет, обучив персонал, минимизируя коррупцию и выбирая правильные управленческие, инженерные, архитектурные и образовательные решения. Если этого не будет сделано, частные инвестиции в туристическую отрасль сократятся, а то и вовсе остановятся.
Иными словами, государству необходимо решить проблему координации. Строить сеть отелей стоит тогда, когда создана необходимая транспортная, энергетическая и коммунальная инфраструктуры. Инфраструктурные и туристические инвестиции, как верхнее и нижнее звено в одной цепи, должны быть скоординированы, т.е. делаться одновременно. Но в начале реформ об этом мало думают. Популярные нортианские взгляды отдают институтам монопольную роль фундаментальных факторов роста, и в дореформенной повестке они нередко вытесняют из фокуса другие проблемы.
Если государство не будет инвестировать в развитие инфраструктуры, туристический поток иссякнет. Источник
ОРИЕНТИРЫ НА ЭКСПОРТ
Допустим, что власти справились с модернизацией инфраструктуры, и в стране появился первый по-настоящему крупный и устойчивый экспортный сектор услуг — международный туризм. Туристический сектор является экспортным, потому что его услуги продаются иностранцам за валюту, причем эти услуги никуда вывозить не надо , за ними иностранцы приезжают сами. Хорош он еще и тем, что его не так сложно создать по сравнению с технологичными секторами. Не зря туристический сектор существует в большом числе как развитых, так и развивающихся стран: в отличие от создания производства сложной медицинской аппаратуры, задачи при формировании туристического сектора в основном инвестиционные.
Если размер населения этой страны такой же, как в Исландии и составляет 340 тысяч человек, то больше ничего, возможно, делать здесь и не нужно. Несколько миллионов туристов в год вполне могут переместить эту страну в клуб богатых государств. Но если население в этой стране сопоставимо с финским и составляет 5,5 млн чел, то одним туристическим сектором явно не обойтись.
Как показывает опыт успешно развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, ключевым моментом является готовность государства участвовать в создании инфраструктуры, образовательных программ и оказания содействия бизнесу
Финский опыт здесь будет очень кстати. В Финляндии создана вполне успешная туристическая отрасль, хотя эта страна не наделена ни теплым климатом, ни сопоставимым с Францией или Австрией историческим наследием. Но если бы в этой стране не было бы секторов, производящих оборудование для изготовления бумаги, электронику, сельскохозяйственное оборудование, телекоммуникационные устройства, лифты и эскалаторы, если бы там не было развитой химической промышленности, производства ледоколов и многого другого, что Финляндия поставляет на мировой рынок — это была бы совершенно другое государство. Это была бы не только географическая, но и экономическая окраина ЕС, регулярно получающая дотации от Брюсселя.
Чтобы быть столь же богатой, как и Финляндия, в нашей абстрактной стране туристический сектор придется дополнять другими экспортными производствами. Казалось бы, международные компании должны воспользоваться надежной защитой прав собственности и безопасностью и одна за другой начать открывать здесь свои подразделения. Однако зачем им это делать, если страна расположена далеко от рынков сбыта, а порт, в который можно было бы доставлять детали и из которого можно было бы отправлять результаты их сборки, требует дорогостоящего расширения и модернизации? Если в стране почти нет инженеров, программистов и конструкторов? Нет дорог и достаточных по размеру производственных помещений? В одиночку международные компании не станут решать этих проблем.
Как показывает опыт Малайзии в привлечении компаний Philips, Motorola, Hewlett Packard, Intel и других, или Коста-Рики в открытии подразделений Kimberly-Clark, Intel, Western Union, а также в создании в Марокко производства авиационных деталей для почти всех ведущих мировых авиапроизводителей, ключевым моментом является готовность государства участвовать в создании логистической и энергетической инфраструктур, совместных с корпорациями образовательных программ для подготовки инженерных и конструкторских корпусов, ведения переговоров с международными компаниями и оказания прочего содействия бизнесу.
Как показывает опыт ведущих стран Азии и Африки, ключевым моментом для развития является готовность государства участвовать в создании логистической и энергетической инфраструктур. Источник
УСЛУГИ ВМЕСТО ТОВАРОВ?
Быть может, что-то изменится от того, что наша абстрактная страна решит сфокусироваться не на индустрии, а на других услугах, помимо туризма? Тем более, что экспорт услуг явно развивается: в 2016 году он составил 4,77 трлн долл или 23,2% всего мирового экспорта .
Увы, это ничего не меняет. Сложные услуги, такие как транспорт или финансы, требуют все тех же продвинутого человеческого капитала и развитой инфраструктуры, создание которых без участия государства крайне маловероятно.
Страны, такие как Южная Корея или Тайвань, или отдельные отрасли, такие как авиастроение в Бразилии развивались при ключевом участии государства, которое не ограничивалось одним лишь созданием инфраструктуры. Все эти истории успеха — результат многолетнего пути со множеством ошибочных шагов и экспериментов, в которых бизнес получал поддержку от государства, которая играла решающую роль. Одних только институциональных изменений во всех этих случаях было бы абсолютно недостаточно, тем более, что Бразилия или Марокко до сих пор испытывают проблемы с качеством своих институтов.
КАК НЕ ПОТРАТИТЬ ДЕНЬГИ ВПУСТУЮ?
Развитые страны действительно отличаются качеством своих институтов защиты прав собственности и безопасности. Успех всегда порождает подражание, но вот обратное едва ли верно. Подражательство странам или организациям часто становится результатом неопределенности и слабого понимания того, что, как и для чего нужно изменить, чтобы ускорить экономическое развитие. Институциональные реформы необходимы, но вряд ли достаточны для устойчивого экономического роста. Догоняющим экономикам стоит не столько пытаться копировать решения, характеризующие сегодняшнее состояние развитых стран, сколько найти план развития, который в результате позволит добиться того же состояния.
Развитые страны действительно отличаются качеством своих институтов защиты прав собственности и безопасности
Рынок «подражательств» прекрасно освоили консалтинговые компании, которые обещают привести отрасли или госуправление к «лучшим мировым практикам». В худшем случае это приведет к мимикрии, когда будут скопированы структура успешной организации, но не будет получена ее функциональность. А в лучшем прогресс будет достигнут в единственной сфере, в результате чего значительных улучшений в развитии достичь не удастся. Но соответствующая организация, будь то государство или корпорация, тем самым даст сигнал, что она не сидит сложа руки и стремится к переменам. Таким образом в мире были впустую потрачены десятки миллиардов долларов.
Пожалуй, более эффективным подходом представляется комбинация диагностики роста и Problem-Driven Iterative Adaptation (PDIA — постепенно корректируемое решение существующей проблемы развития). Первая помогает выявить ограничения, в наибольшей мере сдерживающие экономический рост в некоторой стране, а вторая за счет экспериментальных шагов, постепенного прогресса, с обсуждением промежуточных результатов и коррекцией начальной политики — выявить причины этих ограничений и найти способы их решения. Благодаря этим подходам, некогда прослывшая «Северной Кореей Европы» Албания, добилась в последние годы как минимум не менее заметных успехов, чем Грузия, от которой ожидали автоматического развития вслед за институциональными реформами.