Аннотация. Статья посвящена изучению предпосылок формирования федеральной и региональной политики Российской Федерации в отношении проблемы утилизации промышленных отходов. В качестве регионов, ключевых для исследования, были выбраны: Арктический север, регионы Урала - Пермский край, Башкирия, Челябинская область, Свердловская область и другие. В результате анализа исследований в области формирования федеральной и региональной экологической политики в России автором были получены следующие выводы. Во-первых, проблематика утилизации отходов всех классов (I – V) стоит в России достаточно остро. Несмотря на относительно невысокий темп роста российской экономики, темп накопления отходов значительно превышает, например, общеевропейские показатели. Это связано с тем, что в нашей стране пока не налажена система закрытых производственных циклов, предприятия промышленности, а также обычные потребители, не заинтересованы в сортировке отходов. Обычные граждане еще не осознали и не почувствовали на себе эффекты мусорной реформы, рост тарифов на вывоз мусора и его утилизацию, не все проявляют достаточно высокий уровень экологической культуры (более ответственное отношение начинает развиваться в пределах крупных городов, столкнувшихся с проблемами мусорных полигонов). Что касается промышленных предприятий, то низкие выплаты за вред природе, недостаточно отлаженная система государственного контроля и низкая ответственность самого бизнеса пока не позволяют говорить об эффективности государственной экологической политики. Во-вторых, сложности с реализацией довольно молодых экологических программ, несовершенство нормативного регулирования также негативно сказываются на эффективности реализации государственной экологической политики. В-третьих, есть и позитивные тенденции в области формирования и реализации государственной экологической политики, в частности создание экоинфраструктуры в виде эко-технопарков, и если рассматривать рекомендации и прогнозные предложения отечественных исследователей, то бюрократические, финансовые, коммуникативные проблемы со временем возможно преодолеть.
Ключевые слова: промышленные отходы, нормативы по утилизации отходов класса 1-5, федеральная и региональная экологическая политика, общественные экологические организации.
Современный мир находится на пороге нового технологического рывка, от которого зависит благополучие планеты. Мировое ученое и экспертное, политическое и гражданское сообщество, горячо обсуждают экологическую проблематику и будущность развития человечества. Полемика доходит до таких пределов, что одновременно могут существовать как «позитивно сдержанные», так и «негативно радикальные» мнения и прогнозы. Тем не менее, есть ряд фактических данных, доказанных и признанных почти всеми членами общества, которые свидетельствуют о необходимости перехода от декларативных мер в области формирования государственной экологической политики к императивным мерам, очерчивающим круг ответственности всех субъектов экологических правоотношений, от простых граждан, до руководства промышленных гигантов. Особенно указанные меры должны быть адресованы первым лицам и руководству предприятий всех форм собственности, требуется персональная ответственность, и весьма ощутимая, за соблюдение экологических требований, регламентов, правил. Еще одной проблемой является унификация и конкретизация экологических нормативов, а также уточнение форм наказаний и санкционных мер в отношении промышленных предприятий систематически нарушающих нормативы. И с целью поиска ответов на эти обозначенные вопросы в рамках настоящего исследования осуществляется анализ трех компонентов региональной экологической политики:
- выявление регионов, экологическая повестка в которых стоит особенно остро;
- анализ сложившейся нормативной базы, а также практики реализации экологической политики на местах;
- выявление сложностей, несоответствий, нарушений и поиск экспертных мнений и рекомендаций с целью разрешения сложных ситуаций. В целом, статья направлена на анализ экологической политики в области обезвреживания и утилизации отходов российской промышленности.
Некоторые регионы России, в которых экологическая повестка стоит особенно остро. Как пишет Карманова А.А. проблема экологического загрязнения Арктики одна из приоритетных для России. Среди причин загрязнения указывается промышленная добыча ископаемых ресурсов, их транспортировка. Стоки промышленных предприятий (по переработке углеводородного сырья, тяжелых металлов) и прилегающего коммунального хозяйства угнетают местную экосистему. К указанным проблемам добавляются опасности и риски, связанные с деятельностью береговых военных баз, судов, работающих на атомном топливе. При этом государственная экологическая политика России включает следующие меры: установление особого режима природопользования; регулярный мониторинг загрязнения окружающей среды; утилизацию токсичных отходов промышленности; гарантию химической безопасности. Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2011 утверждена Климатическая доктрина РФ на период до 2020 г., а в октябре 2020 г. принята «Стратегия развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности до 2035 года»[1]. В Арктике расположены потенциально опасные радиационные объекты (Кольская АЭС - Мурманская область, база атомных надводных и подводных кораблей гражданского и ВМФ). На побережье Баренцева и Белого морей размещены объекты хранения облученного ядерного топлива, остро стоит проблема утилизации отходов промышленных предприятий, отмечается и проблема загрязнения воздуха.[2]
Также к регионам, в которых остро стоят экологические проблемы, мы относим и субъекты Урала, Сибири, Дальнего Востока, по некоторым из которых далее проведен анализ.
Анализ сложившейся нормативной базы, а также практики реализации экологической политики в регионах России. Исследователи Узякова Е.С. и Остах О.С. анализируют страновые экологические политики в прогрессивных странах мира (Японии, Германии, Австрии, Швеции и др.) на предмет их способности разрешать проблему отходов в собственных странах, и показывают значительный негативный отрыв от них России. Так по показателям производства отходов на душу населения наша страна в лидерах, в то время как в методах переработки и утилизации отходов в аутсайдерах. Авторы констатируют, что в России не сложилась централизованная концепция обращения с отходами, недостаточно средств и сил вливается в указанную отрасль. Для большинства российских регионов отсутствуют возможности сотрудничества власти и бизнеса, средства на создание инфраструктуры для утилизации отходов разных классов. Прогрессивной мерой является оборудование экологических технопарков, но эта деятельность пока не приняла необходимых масштабов. По данным авторов общий показатель образования отходов на 2015 г. в России составлял 5,1 млрд. тонн, 92 % которых являлись отходами природных материалов, буровыми шламами, золошлаковыми отходами, а также нефтью и нефтепродуктами, загрязняющими грунт и воды. И только 8% приходилось на другие виды отходов. При этом рост промышленных отходов показывает в России положительную прогрессию, что делает проблему крайне важной для государства.
Что касается взгляда авторов на основные тенденции российской экологической политики, то упоминается создание в 2016 г. информационно-технических справочников наилучших доступных технологий (НДТ) для отдельных видов деятельности и отраслей промышленности в целом. Эта технология подразумевает привлечение новейших достижений науки и техники для цели охраны природы и поддержания экологического баланса. Уже разработана схема по внедрению НДТ на предприятиях 1-й категории (особо опасные производства). Следует упомянуть, что такая деятельность для России относительное новшество, в то время как в Евросоюзе указанные методы применяются более двадцати лет на основании Директивы ЕС по промышленным выбросам (IED) Industrial Emissions Directive2010/75/EU[3].
Майорова Е.И. и Олимпиев А.Ю. обращают внимание на новации в правовом регулировании процесса утилизации отходов класса 1-4 в современной России. Авторы упоминают, что задачи уменьшения количества отходов в стране обозначены в национальном проекте «Экология» и заявлены на период с 2018 по 2024 гг.
Комиссия РАН по экологическим проблемам, на своих заседаниях обозначает огромный масштаб проблемы в России – при показателях формирования отходов на душу населения в районе 500 кг., на переработку отдается не более 10%. При этом значительная часть отходов складируется на несанкционированных свалках и наносит непоправимый ущерб экологии (указано, что в России более 14 тыс. нелегальных свалок).
Правовое регулирование сферы утилизации отходов в России началось с ФЗ от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который определил ряд понятий. ФЗ от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ было введено понятие ТКО (вместо ТБО), и были выделены иные отходы (промышленные, строительные, медицинские). Уточнение термина позволило провести реформу по передаче полномочий по установлению тарифов на сбор мусора на уровень регионов (вместо частных фирм). Также законодательные новации направлены на уменьшение количества свалок и обозначены в Комплексной стратегии обращения с ТКО.
ФЗ от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» упразднил термин «использование» и ввел понятия «утилизация» и «обработка», под которыми понимается разные варианты использования отходов, например, повторное (рециклинг), возврат в цикл производства (регенерация), извлечение полезных частей (рекуперация). Также введены термины: «обработка отходов», то есть их подготовка к переработке, сортировка; «обезвреживание», то есть уменьшение, изменение состава и свойств с вредных на безвредные; «объекты хранения отходов»; «объекты захоронения отходов», то есть предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I—V классов опасности в соответствии с законодательством России и другие.
Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269 утвержден порядок и правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (ТКО), то есть сбор, анализ и расчет массы отходов с учетом сезонного фактора. Подводя итоги своего исследования, эксперты приходят к выводу, что в отличие от прогрессивных стран мира, в которых перерабатывается от 40 до 90% отходов, Россия сильно отстает, и перерабатывает не более 3%, при этом предлагаемые в настоящее время законодательные и организационные решения не в полной мере решают проблему. Авторы указывают на плохую регуляцию мусороперабатывающей отрасли, наличия криминогенного фактора, нерентабельность переработки российского сырья и фактический импорт сырья для переработки на заводах Подмосковья из-за рубежа.[4]
Гильмутдинов В.М. и Тагаева Т.О. обращают внимание и на проблему производственных отходов, которые не менее опасны для окружающей среды, чем ТКО. Указанные отходы возникают в зонах, прилегающих к промышленным производственным объектам, и представляют собой: твердые отходы добычи (отвалы, окисленные руды, илы в прудах нейтрализации рудничных вод), хвосты (отходы обогащения полезных ископаемых, имеющие минимальное содержание полезного компонента – так называемые пустые породы), отходы металлургической (шлаки, золы и др.) и гидрометаллургической (шламы) переработки. Эти отходы называют еще термином «техногенные месторождения». В то же время их можно бы было использовать как источник минерального сырья. Например, горнодобывающими предприятиями в России.
Необходимо отметить, что в России на данном этапе происходит не только осмысление проблемы неэффективного использования вторичного сырья, но и постепенное нормативное обеспечение процедурной части. Регионы, которые накапливают миллиарды тонн производственных отходов, это Пермский край, Башкирия, Челябинская область, Свердловская область. По данным авторов только за 2016 г. эти субъекты скопили 323 млн. тонн отходов, из которых 305 принадлежат к 5 классу опасности (возникают при добыче минерального сырья). В соответствии с материалами «Государственного доклада об охране окружающей среды» за 2018 год скопилось уже 7,27 миллиарда тонн отходов. А при этом за 20-30 лет количество полезных компонентов, которые могут накопиться в техногенных месторождениях, превышают их содержание в первичных рудах. Авторы приводят данные о накоплении более 900 млн. тонн отходов Качканарского горнообогатительного комбината от добычи и обогащения титаномагнелитов, которые складированы на шламохранилище (Средний Урал) и содержат ценные металлы: скандий, галлий, стронций, титан. Убеждение, что техногенные отходы представляют слабую опасность опровергается авторами, которые приводят аргументы (нарушение биохимических циклов, загрязнение токсическими веществами и др. на больших территориях вокруг мест складирования) в пользу идеи необходимости переработки, обезвреживания и главное вторичного использования полезных их компонентов (медь, ванадий, селен, кадмий, таллий, индий). При этом в развитых странах техногенные отходы частично используются, например, в строительной промышленности, а суммарно до 90%, в то время, как в нашей стране не более 60% [5].
Как пишут Марьев В.А., Голуб О.В. и др. также остро стоит и проблема утилизации ТКО. С 1 января 2020 г. законодательно введено правило раздельного сбора, но оно повсеместно нарушается. Среди причин такой ситуации можно выделить недостатки государственного администрирования и не готовность простых граждан к выполнению строгих правил. В частности, за период с начала января по настоящее время, на раздельный сбор мусора смогли перейти только Москва, Московская область, Нижний Новгород и Мордовия.[6] По мнению авторов, низкое качество перерабатываемого сырья, нестабильность рынка переработки, снижает инвестиционную привлекательность проектов в области рециклинга и других наилучших доступных методов обработки отходов, что не способствует разгрузке существующих полигонов. Наоборот большинство территориальных схем обращения с отходами предусматривают организацию новых полигонов. При этом следует понимать, что не реализуется основная мера экологической политики в России – сокращение объема отходов.
Необходимо особо отметить важную роль Госкорпорации «РОСАТОМ», в ведении которой находится специализированная организация ФГУП «РосРАО», занимающаяся комплексным обращением с промышленными отходами, реабилитацией территорий объектов накопленного экологического вреда, развитием специализированной производственно-технической базы. ФГУП «РосРАО» назначена федеральным оператором по обращению с отходами 1 и 2 классов (особо опасных), но при этом отмечается, что создаваемая оператором система управления отходами не включает работу с радиоактивными отходами.[7] В задачи федерального оператора включена разработка системы электронного контроля – ГИС обращения отходов 1 и 2 классов, которая позволит проследить весь цикл движения отходов, вплоть до их переработки. Указанная система позволит осуществлять мониторинг и прогнозирование всех процессов, связанных с управлением отходами и сформировать федеральную схему обращения с отходами I-II классов, для утверждения Правительством РФ и обязательным исполнением всеми участниками рынка. Важной задачей ФГУП «РосРАО» станет и создание инфраструктуры в виде сети экологических технопарков. Технопарки помогут решить проблему дефицита мощностей по переработке и вовлечению полезных компонентов в хозяйственный оборот (предполагается организация семи межрегиональных производственно-технических комплексов, отвечающих принципам наилучших доступных технологий и наилучших экологических практик).
Надо признать, что именно эти решения являются ключевыми для современной России. Как пишут коллеги, несоответствие между заявленными планами и реальным положением дел в регионах, вызывает недоверие у граждан, на это влияет и низкий уровень их информированности о современных технологиях обезвреживания и переработки отходов (современных технологиях глубокой переработки, улавливания запахов, сбора фильтрата, обеспечения безопасности объектов обращения с отходами)[8]. Вместе с тем работа по назначению федерального оператора для управления отходами 3 и 4 классов, обсуждение необходимости установления тарифов и изыскание финансирования за счет бюджетных средств, намерения создать инфраструктуру для эффективного сбора, сортировки и переработки указанных отходов пока является лишь планами, в реальности готовятся к строительству более 20 новых мусоросжигательных заводов.
Результаты анализа и некоторые рекомендации, предлагаемые в качестве выводов. По итогам анализа научной литературы по проблеме формирования и реализации экологической политики в современной России можно обозначить следующее:
- Политико-экономический анализ проблемы российскими авторами свидетельствует о низкой экономической эффективности деятельности по обезвреживанию, сортировке, вторичному извлечению полезного сырья из отходов промышленности в России. По мнению исследователей это обусловлено тем, что Россия позднее западных стран занялась регулированием и регламентацией указанных процедур. Также не налажена инфраструктура обслуживающая процесс переработки и вторичного извлечения. Предприятиям дешевле складировать отходы на больших территориях, и разрабатывать новые месторождения. Также исследователями отмечается, что уровень и темп экономического развития России ниже, чем объемы возникающих отходов производства, налицо явная диспропорция. В настоящее время 11 проектов в рамках национального проекта «Экология» направлены на внедрение наилучших доступных технологий для экологизации промышленности в стране.[9] К методам регулирования в рамках экологической политики регионов следует отнести и ужесточение (повышение) штрафов за нарушение технологических норм. Меры по стимулированию перехода предприятий к внедрению в производственный цикл и технологий повторного использования ценных компонентов грунтов, золошлаков, вырубленных пород, позволят снизить затраты на добычу природного сырья и топлива. Несомненно, что такие тенденции требуют более высоких темпов экономического роста и в сложившихся макроэкономических условиях (пандемия, экономическая стагнация, снижение потребления энергоресурсов в мире) и внутристрановых сложностях (концентрация экономики в крупных городах, диспропорции в экономическом развитии и возможностях роста регионов России) в настоящее время еще рано ожидать значительного положительного сдвига. Большинство представителей бизнеса пока не готово инвестировать в отрасль переработки промышленных отходов в сложившихся условиях.
- Что касается законодательных новаций, то они, по мнению исследователей в большей мере направлены на проведение реформы обращения с твердыми коммунальными отходами (бытовыми), промышленные же отходы задеты реформой в меньшей мере. Что касается общей оценки реформы, то очевидно, что в настоящее время происходит деятельность на опережение, подобная той, что в целом прошла в развитых странах, и была связана с выработкой у населения привычки к раздельному сбору мусора и сортировке отходов. Несомненно, что без соответствующей экологической культуры добиться значимых результатов непросто.
- Государственная политика в области управления отходами, по мнению специалистов в настоящее время не совершенна. Среди проблем управления исследователи выделяют недостаточную нормативную обеспеченность указанного процесса[10], низкий размер платежей за негативное воздействие производств на окружающую среду, назначение отдельных операторов-ведомств для решения конкретных проблем, которые уже возникли (кризисное управление). Пока не удается наладить системную работу государственных органов всех уровней по реализации и контролю за воплощением концепции экономики замкнутого цикла. Примечательно, что в СССР существовала система возврата части продукции (например, упаковки из стекла) обратно производителю. В настоящее время в России возвращается не более 40% отходов для вторичного использования, и среди них в основном высокодоходные компоненты, такие как лом черных и цветных металлов, минеральные отходы электроэнергетики, металлургии и др. В то же время в прогрессивном мире такому рециклингу подвергается более 80% отходов. Многие авторы предлагают использовать систему промышленного симбиоза, апробированную в ЕвроСоюзе, который предполагает организацию экономики замкнутого цикла, обмен сырьем между промышленными производствами, совместное использование и контроль за коммунальными ресурсами, совместное энергопотребление, удовлетворение общих потребностей в рамках объединения – технопарка или кластера. Авторы предлагают считать систему промышленного симбиоза как результативную меру экологической политики государства. Примечателен опыт Японии, которая реализовала программы по финансированию эко-технопарков, на территории которых смогли действовать инновационные промышленные предприятия, научно-исследовательские и образовательные центры, и это позволило в течение нескольких лет достичь самоокупаемости бизнеса и прекратить госфинансирование. Предполагается, что российские инициативы при эффективном управлении и постепенном устранении обозначенных в данном исследовании проблем, способны показать схожие результаты.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
[1] Утверждена Стратегия развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности до 2035 года http://kremlin.ru/acts/news/64274
[2] Карманова Алёна Андреевна Экологические проблемы Российской Арктики // Международный журнал прикладных наук и технологий «Integral». 2020. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ekologicheskie-problemy-rossiyskoy-arktiki (дата обращения: 09.11.2020).
[3] Узякова Елена Сергеевна, Остах Оксана Сергеевна, Остах Сергей Владимирович АНАЛИЗ И ПРОГНОЗ ДИНАМИКИ И СТРУКТУРЫ ОТХОДОВ ВО ВЗАИМОСВЯЗИ С ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ СТРАНЫ // Проблемы прогнозирования. 2020. №1 (178). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-i-prognoz-dinamiki-i-struktury-othodov-vo-vzaimosvyazi-s-ekonomicheskim-razvitiem-strany (дата обращения: 09.11.2020).
[4] Майорова Елена Ивановна, Олимпиев Анатолий Юрьевич ПРАВОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ ОТХОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник экономической безопасности. 2020. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-trebovaniya-k-resheniyu-problemy-othodov-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 11.11.2020).
[5] Гильмундинов Вадим Манавирович, Тагаева Татьяна Олеговна, Бокслер Анастасия Игоревна АНАЛИЗ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РФ // Проблемы прогнозирования. 2020. №1 (178). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/analiz-i-prognozirovanie-protsessov-obrascheniya-s-othodami-v-rf (дата обращения: 11.11.2020).
[6] Минприроды потерялось в контейнерах. Новый министр природных ресурсов инициировал первую служебную проверку. Подробнее на РБК: https://www.rbc.ru/newspaper/2020/11/16/5fae97009a794725713a71da
[7] ФГУП «РосРАО» (предприятие Госкорпорации «Росатом») назначено Федеральным оператором по обращению с отходами I-II классов опасности на территории Российской Федерации.
Назначение Федерального оператора было произведено распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2019 года № 2684-р в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». I класс – чрезвычайные отходы. Уровень негативного воздействия на живые существа таких объектов очень высокий. Накопление отходов 1 класса постепенно приводит к разрушению экологии, которое невозможно исправить. К подобным отходам относят старые трансформаторные и конденсаторные устройства; элементы, содержащие твёрдые соли мышьяка; полихлорированные дифенилы и терфенилы; остатки крезола; свинцовый шлам; отработка синтетических масел. II класс – высокоопасные отходы. Степень воздействия на окружающую среду обозначается как высокая. Эта группа отходов сильно нарушает экосистему, срок восстановления которой составляет более 30 лет после устранения воздействия разрушающего фактора. Ко второму классу опасности относят кислотные отходы дёгтя и смол, твёрдых солей свинца и хлорида меди, рафинированные остатки нефтяных продуктов, литий, фенол, хлороформ, серную кислоту, селен, сероводород, барий, формальдегид, сурьму, стирол, все нитриты, мышьяк, молибден и другие вещества. К отходам I-II классов относятся смеси неорганических солей, оксидов, гидроксидов, кислот (отходы металлургических, обрабатывающих, машиностроительных отраслей), ртутьсодержащие отходы (ртутные лампы и градусники, а также промышленные отходы, содержащие ртуть); сточные отходы промпредприятий, органические отходы, смешанные и комбинированные органические и неорганические отходы.
[8] В. А. Марьев, О. В. Голуб, Т. С. Смирнова, В. А. Широков Роль эко-индустриальных парков в комплексном управлении ресурсами в Российской Федерации // Проблемы региональной экологии. 2020. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-eko-industrialnyh-parkov-v-kompleksnom-upravlenii-resursami-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 17.11.2020). С. 120-126.
[9] Справочники НДТ: успеть обновить до массового внедрения включенных в них технологий или не спешить и проверить эффективность их применения? ГАРАНТ.РУ: http://www.garant.ru/article/1403501/#ixzz6e2xxWy2s
[10] Приняты «Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» от 25.01.2018 г., Нацпроект «Экология», дорожная карта к которому утверждена 24.09.2019 года.