МЕХАНИЗМ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ, В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Аннотация. В статье анализируются особенности правового регулирования компенсации экологического ущерба на территории Европейского Союза.
Механизм оценки и компенсации экологического ущерба детально регламентирован в многочисленных нормативных документах национального и международного уровня. Государства признают глобальный характер проблемы защиты окружающей среды и необходимость международного управления на основе и посредством норм международного права для обеспечения его благоприятного качества. Отсутствие полноценной конвенционной базы, которая позволяла бы эффективно предотвращать или преодолевать последствия наиболее опасных экологических ситуаций [2] было названо наиболее серьезной причиной экологических проблем современности.
Развитие международного экологического права является основной предпосылкой для создания и эффективного функционирования механизма международного управления. Его новые принципы провозглашают принципы предосторожности, справедливости между поколениями и внутри них, общей, но дифференцированной ответственности, уважения права на здоровую окружающую среду [3].
Потребность в охране окружающей среды актуализирует проблему пересмотра соответствующих договоров и соглашений в части создания организационных механизмов универсального и регионального характера. В то же время стратегия решения экологических проблем должна быть гибкой и поддающейся корректировке с учетом новых факторов и постоянного совершенствования методологии природопользования [2].
Как норма универсального действия принцип международной ответственности за ущерб окружающей среде был впервые сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 года. В соответствии с принципом 22 Стокгольмской декларации «государства сотрудничают в целях дальнейшего развития международного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнение и за другие виды ущерба, причиненные в результате деятельности в пределах их юрисдикции, или контроля за окружающей средой в районах, находящихся за пределами действия их юрисдикции». Декларация Риоде-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года подтвердила принцип ответственности государств за трансграничный экологический вред (Принципы 13 и 14).
В 2001 г. Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 56/589, одобряющую «Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния».
Резолюция применима к случаям нанесения трансграничного экологического ущерба. Отметим, что в комментарии к текстам Статей неоднократно указывалось, что при самообороне (ст. 20) государства должны принимать во внимание «экологические соображения» для соответствия принципам необходимости и соразмерности. Кроме того, в комментарии освещались проблемы компенсации за ущерб, нанесенный окружающей среде.
Однако в теоретическом отношении термин «экологический вред» или «вред окружающей среде» все еще недостаточно разработан, в связи с чем вопросы возмещения вреда окружающей среде являются одними из наиболее актуальных для современного экологического права.
В юридической литературе (как в России, так и на Западе) отмечается, что в Европе благодаря наднациональному уровню регулирования вопросов охраны окружающей среды в последние годы произошла эволюция института возмещения экологического вреда [1].
Особый интерес в данном случае представляет Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2004/35/CE «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» (далее – Директива), принятая 21 апреля 2004 года. Директива была разработана в целях гармонизации законодательства стран-членов Европейского Союза об экологической ответственности и основана на региональных принципах экологического права ЕС. К отраслевым принципам экологического права ЕС относятся принцип предосторожности, принцип ответственности производителя и принцип «загрязнитель платит» [3], что составляет в настоящее время основу правового режима ответственности за ущерб от опасных для окружающей среды видов деятельности в рамках Европейского Союза.
Следует отметить, что концепция Директивы 2004 года не является абсолютно новой, поскольку строится на принципах Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, причиненный в результате опасной деятельности 1993 года (далее – Луганская конвенция 1993 г.), основными целями которой были обеспечение компенсации экологического ущерба, являющегося результатом опасной деятельности, обеспечение средств ее предотвращения и восстановления. Луганская конвенция 1993 г. была открыта для подписания 21 июня 1993 года, однако, несмотря на весьма инновационный характер в плане кодификации гражданской ответственности, она подписана лишь 9 государствами и не ратифицирована ни одним из них. «Провал» Луганской конвенции объясняется отсутствием в ней ограничения размера материальной ответственности за причинение экологического вреда [2]. При этом потенциальные участники Луганской конвенции 1993 г. в качестве причин неприсоединения к ней или не ратификации называют также туманные и расплывчатые формулировки, невозможность «вписать» ее в национальное законодательство и недостаточную пропаганду идей Конвенции [2].
Вместе с тем Луганская конвенция 1993 г. устанавливает абсолютную ответственность за ущерб, причиненный экологически опасной деятельностью, которая предполагает обязательство причинителя вреда возместить причиненный ущерб вне зависимости от его вины, в том числе возместить ущерб, причиненный правомерными действиями, что и будет воспринято в Директиве ЕС 2004 года «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде».
Важную роль для разработки концепции Директивы 2004 года сыграли подготовленные Европейской комиссией ЕС Зеленая книга о возмещении экологического ущерба 1993 года (далее – Зеленая книга) и Белая книга об экологической ответственности 2000 года (далее – Белая книга).
Необходимо отметить, что вопросы, охваченные Зеленой книгой, вызвали широкую дискуссию относительно возмещения экологического ущерба для того, чтобы лучше определить будущие действия Европейской комиссии в этом направлении [2].
Основной целью Белой книги стало формулирование Основ правового режима ответственности за экологический ущерб стран – членов ЕС. В частности, данные основы базировались на следующих исходных положениях:
1) возможность применения норм Директивы только к будущему потенциальному ущербу;
2) понимание экологического вреда в более узком, исключительно юридическом смысле по сравнению с положениями Луганской конвенции 1993 года и положениями Зеленой книги (в качестве экологического вреда в Белой книге «рассматриваются ущерб здоровью и жизни, ущерб от загрязнения местности и ущерб, причиненного биоразнообразию»); при этом ущерб от загрязнения местности и ущерб, причиненный жизни и здоровью человека, может быть возмещен только при условии, если он стал следствием осуществления деятельности, квалифицируемой как «опасная деятельность» согласно нормативным правовым актам Европейского Союза, а ущерб, причиненный биоразнообразию, подлежит возмещению, если он причинен исключительно видам растений или животных, подпадающих под программу Natura 2000;
3) ответственность оператора, осуществляющего опасную деятельность;
4) обязательство потратить денежную компенсацию, выплаченную загрязнителем на ликвидацию экологического ущерба;
5) эффективный доступ к правосудию по делам о возмещении экологического ущерба.
Кроме того, ответственность за экологический ущерб, предусмотренная Белой книгой, предполагает не только ответственность за ущерб от правомерной деятельности (strict liability), но и ответственность за противоправные деяния (faultbased liability), которая наступает в случае причинения ущерба исключительно биоразнообразию и исключительно деятельностью, не являющейся опасной в соответствии с правом Европейского Союза.
Однако на практике государствами был отработана лишь первая часть программы – принятие Директивы, целью которой было разработка института экологической ответственности, основанной на принципе «загрязнитель платит», для предотвращения экологического ущерба и устранения его последствий.
Впоследствии Директива была внедрена государствами-членами Европейского Союза в соответствии с требованиями, поэтому национальное законодательство 28 европейских стран в области экологической ответственности эволюционировало от подхода частного права к подходу публичного права к регулированию и, более того, после нескольких лет применения этот подход уже доказал свою эффективность [1]. В то же время, внедрение европейского законодательства нельзя считать единообразным для всех участников, что рассматривается как один из основных недостатков этого документа.
Основополагающий принцип Директивы ЕС, как указано в ее преамбуле, заключается в том, что владелец компании, деятельность которой нанесла экологический ущерб или возможную угрозу такого ущерба, должен нести финансовую ответственность. По мнению европейцев, это необходимо для поощрения предпринимателей к принятию превентивных мер по разработке технологий, минимизирующих риски нанесения ущерба окружающей среде.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Амплеева, Е.Е. Право Европейского союза: учебное пособие / Е.Е. Амплеева, Ю.П. Шубин. – СПб.: АНО ВО СЮА, 2018. – 88 с.
2. Дейкало, Е.А. Правовое регулирование международной ответственности за ущерб от правомерной деятельности в рамках Совета Европы и Европейского союза / Е.А. Дейкало // Актуальные проблемы международного публичного и международного частного права: Сборник научных трудов; редкол.: Е.В. Бабкина, Ю.А. Лепешков (отв. ред.) и др. – Вып. 6. – Минск: БГУ, 2014. – С. 222-236.
3. Соколова, Н.А. Международноправовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды: автореф. дисс. д.ю.н. / Н.А. Соколова. – М., 2010. – 46 с.