Политика рыночной интеграции в Африке: торговые соглашения, протоколы и «кризис реализации»
После волны независимости, охватившей континент в начале 1960-х годов, региональное сотрудничество и интеграция (RCI) заняли важное место в повестке дня африканских правительств и рассматривались как основа для открытия путей к устойчивому развитию на континенте. Создание Африканского союза (АС) в 2002 году стало гигантским шагом вперед в плане сотрудничества между правительствами африканских стран, даже если экономические выгоды еще не материализовались в полной мере, предполагавшейся за последние два десятилетия.
Тем не менее, в растущем мире экономической взаимосвязанности - и несмотря на продолжающееся сокращение многосторонности, усугубляемое COVID-19, - экономическое сотрудничество и интеграция предлагают Африке наиболее надежные пути повышения конкурентоспособности континента в глобальных цепочках поставок и создания стоимости, поддерживая долгосрочную перспективу. рост и ускорение экономических преобразований. Нетрудно понять почему.
Тенденции глобализации повысили уровень трансграничной торговли, мобильности рабочей силы, производственной интеграции и потоков капитала. Европейскому проекту, возможно, был нанесен удар в результате Брексита, но преимущества Европейского союза (ЕС) далеко идущие, а успех достигается за счет коллективных действий. Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) коренным образом изменило экономическую интеграцию между США, Канадой и Мексикой. Несомненно, создание крупных рынков было выгодным во всем мире. Например, расширенные региональные рынки предлагают местным малым и средним предприятиям (МСП) связи цепочки поставок и создания добавленной стоимости с другими рынками за пределами региона, а также более сильные коллективные переговоры. Еще одним жизненно важным элементом регионального или транснационального сотрудничества является наличие и поставка региональных общественных благ, таких как общие водные ресурсы,
Текущие события подчеркнули другие преимущества интегрированного рынка: общий ответ на внешние угрозы, такие как изменение климата или пандемии. Ярким примером последнего является единый ответ ЕС в борьбе с COVID-19, в котором предпринимаются решительные коллективные действия для смягчения социально-экономического воздействия пандемии и сохранения рабочих мест в Европе. Аналогичным образом в Африке Африканский CDC Африканского союза запустил фонд реагирования, цель которого - собрать 150 миллионов долларов для предотвращения передачи COVID-19 и дополнительный пул в размере около 400 миллионов долларов.для поддержки закупок основных медицинских принадлежностей, а также расширенного тестирования и отслеживания по всему континенту. Кроме того , в рамках совместных усилий по активизации научных исследований и разработок для COVID-19, Африка CDC и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) запустили экспертную консультативную группу для предоставления независимых научных консультаций и поддержки стран по безопасности, эффективности и качеству народной медицины терапии. Первоначальные задачи консультативной группы включают разработку основного протокола для руководства африканскими странами по клиническим испытаниям COVID-19 и определение повестки дня для поддержки государств-членов в борьбе с COVID-19. У интегрированной Африки будет еще более решительный ответ, гарантирующий, что ни одно государство-член не останется позади. Это та Африка, которую мы хотим; это видение 2063 года.
Выявленные преимущества интегрированного рынка не являются исчерпывающими, но они подтверждают важность интеграции. К сожалению, Африка в целом упускает большинство из этих преимуществ и не может использовать возможности, которые возникают в результате. Экономика африканских стран невелика и фрагментирована, и ей не хватает масштабов, чтобы конкурировать во все более глобализирующемся мире. Поэтому африканские лидеры все чаще рассматривают экономическую интеграцию как центральный элемент своих стратегий развития.
Африканский союз сделал самый большой шаг в рыночной интеграции континента с соглашением о континентальной зоне свободной торговли Африки (AfCFTA) , которое уже подписали 54 из 55 африканских стран. В регионе приступили к реализации соглашения о создании единого континентального рынка товаров и услуг. Сторонники ACFTA считают, что он создаст более крупные и конкурентные рынки, помогая Африке раз и навсегда избавиться от колониального наследия и двигаться к истинному экономическому объединению. Но, как сказал бы любой специалист по развитию, «дьявол кроется в реализации».
Политика рыночной интеграции в Африке
Президент Руанды Поль Кагаме прямо указал в своем обращении к главам государств Африканского союза в 2017 году, что «Африка переживает кризис реализации». Слабые стратегии мониторинга и обеспечения соблюдения, будь то через формальные системы или более неформальные группы давления со стороны сверстников, ограничивают последствия невыполнения. Даже в тех случаях, когда согласованы и ратифицированы региональные и континентальные соглашения, реализация и, следовательно, влияние часто ограничены.
Доказательства разрыва между подписанием договоров и их вступлением в силу можно увидеть в различных договорах и протоколах АС. На рисунке 1 показана десятилетняя тенденция количества договоров, подписанных и ратифицированных АС с 1963 года.
Рисунок 1: Континентальные договоры, принятые и вступившие в силу, за период. Источник: ACET, 2020
Создание на континенте различных региональных экономических сообществ (РЭЦ) подчеркнуло важность рыночной интеграции. Первое, Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), было создано в 1975 году для обеспечения региональной платформы для сотрудничества и интеграции. Впоследствии появились другие компании с аналогичными целями, но почти все они отстают от своих обязательств по интеграции рынка.
Полное выполнение протоколов было отложено из-за политических, экономических и националистических проблем, а также из-за слабой правовой базы . Например, в регионе ЭКОВАС некоторые страны-члены до сих пор не внедрили или не приняли проездной сертификат ЭКОВАС, даже несмотря на то, что на трансграничных дорогах устанавливаются бесчисленные контрольно-пропускные пункты и барьеры. В результате затрудняется свободное передвижение товаров и услуг - а также людей. Существует около 120 контрольно-пропускных пунктов на границе между Бадагри (точка выхода из Нигерии в Бенин) и Элубо (точка входа из Ганы в Кот-д'Ивуар), что наносит экономический ущерб и затрудняет торговлю.
Другие проблемы связаны с несовместимостью национальной миграционной политики и дискриминацией граждан стран-членов в национальных правовых и трудовых кодексах или в политических спорах, как показывает недавняя ссора ЭКОВАС. В августе 2019 года Нигерия закрыла свои границы с Бенином, пытаясь остановить контрабанду, а затем закрыла свои сухопутные границы для перемещения всех товаров из Нигера, что фактически затруднило торговые потоки со своими соседями. Это привело к тому, что Профсоюз Ганы закрыл нигерийские магазины в Гане в явной ответной атаке в защиту других стран. Такие действия иллюстрируют деструктивный характер протекционистской политики, которая подрывает намеченную миссию ЭКОВАС и других региональных сообществ.
Эти проблемы, связанные с выполнением согласованных и ратифицированных протоколов, ни в коем случае не являются непреодолимыми, но они хорошо отражают несоответствие между континентальными и региональными обязательствами, с одной стороны, и внутренней или национальной политикой, с другой.
Что все это означает для соглашения о континентальной зоне свободной торговли в Африке?
AfCFTA рассматривается как инструмент, который изменит правила игры для окончательной интеграции рынков на континенте. Соглашение, когда оно будет реализовано, консолидирует множество небольших фрагментированных рынков в Африке для инвестиционных потоков, особенно в обрабатывающей промышленности, ориентированной на экспорт. Это также поможет континенту достичь к 2030 году целевых показателей многочисленных целей в области устойчивого развития . Действительно, с совокупным ВВП, превышающим 2,5 триллиона долларов США, и населением в 1,2 миллиарда человек, африканские страны могут существенно выиграть от соглашения за счет интеграции своих рынков. По данным Фонда Мо Ибрагима, в случае успешного внедрения AfCFTA к 2030 году совокупные потребительские и деловые расходы могут составить 6,7 триллиона долларов .
В рамках соглашения африканские страны обязались существенно либерализовать всю торговлю, отменив тарифы на 90 процентов товаров . Остальные 10 процентов делятся между чувствительными товарами (7 процентов) и списком исключения (3 процента) , а именно товарами, по которым не будет предложено снижение тарифов. Список чувствительных и исключенных продуктов пока недоступен.
AfCFTA - это не просто соглашение о свободной торговле; на самом деле это намного больше. Посредством своих различных протоколов он также будет касаться перемещения людей и рабочей силы, конкуренции, инвестиций и интеллектуальной собственности. Ожидалось, что соглашение вступит в силу 1 июля 2020 года, но оно было отложено из-за пандемии COVID-19 , которая затормозила текущие переговоры.
Действительно, хотя АфКЗСТ обещает раскрыть экономический потенциал Африки, перед соглашением все еще стоит непростая задача по его эффективному осуществлению. Спор ЭКОВАС произошел только в прошлом году. Произвольное закрытие границ и протекционистская политика являются одними из многих исторических барьеров на пути интеграции Африки, поэтому они остаются одним из многих красных флажков для реализации AfCFTA. Политическое лидерство, снижение тарифов в рамках AfCFTA и согласование соглашения с ранее существовавшими многосторонними зонами свободной торговли в рамках РЭЦ и Всемирной торговой организации - это еще несколько проблем, которые необходимо преодолеть.
Как преодолеть кризис внедрения?
Чтобы способствовать прочной экономической интеграции в Африке, необходим новый практический подход. Он должен основываться на существующих примерах успешного трансграничного сотрудничества, начиная с тщательного и честного изучения политической экономии сотрудничества и интеграции. Постоянные неудачи реализации подрывают легитимность интеграции. Но принятие прагматичного, ориентированного на внутренние потребности подхода к региональному сотрудничеству может помочь устранить ловушку возможностей, которая блокирует ресурсы в заранее определенных ответах на проблемы, несовместимые с национальными приоритетами.
Вместо традиционного подхода, который начинается сверху с соглашений и региональных организаций, Африканский центр экономической трансформации (ACET) - в своем готовящемся к выпуску Докладе о трансформации в Африке - 2020 - пропагандирует восходящий подход, основанный на региональных общественных благах. Вместо этого страны должны сосредоточиться на национальных проблемах, требующих трансграничных решений, таких как совместное использование водных ресурсов, региональные энергетические рынки, межконтинентальные магистрали или панафриканская цифровая инфраструктура. Структура региональных общественных благ служит двум целям. Во-первых, он анализирует существующие соглашения, чтобы различать различные «проблемы» сотрудничества и стимулы для их решения. Во-вторых, он помогает понять, как нацелить механизмы и политику поддержки.
Этот подход начинается с постановки фундаментального вопроса: какую внутреннюю проблему или проблему необходимо решить посредством предоставления регионального общественного блага? Ответ на этот вопрос позволит создать более прагматичные и осуществимые трансграничные или региональные структуры. Планирование соглашений и поддерживающих протоколов с использованием восходящего подхода может избежать многих ошибок в процессе реализации. Редко успешное сотрудничество проистекает из согласованных на региональном уровне рамок, которые часто отражают историческое наследие больше, чем текущие климатические, культурные, геологические или местные политические условия.
Региональное сотрудничество обычно бывает более успешным, когда оно предлагает внутриполитические стимулы, отвечает на общий спрос или помогает избежать конфликтов. Расширение возможностей стран и организаций для решения проблем по умолчанию является повторяющимся. Опыт регионального сотрудничества посредством повторяющихся циклов определения проблем, реализации программ и адаптации повышает жизнеспособность дальнейшего сотрудничества, обеспечивает большую взаимосвязанность и открывает новые пути для сотрудничества. В Докладе о преобразованиях в Африке за 2020 год отдается предпочтение практическому, а не идеальному для улучшения реализации.
Проблемно-ориентированный подход сам по себе не является решением прошлых разочарований региональной интеграции. Тем не менее, сосредоточение внимания на реальных решениях может способствовать развитию регионального сотрудничества в долгосрочной перспективе. Широкое доверие к такому подходу из-за известных успехов мешает странам отказываться от взятых на себя обязательств, что делает региональную организацию намного сильнее и более авторитетной по отношению к государствам-членам.
Действия политики
Правительствам следует принять практический подход к решению общих проблем и использовать этот подход при выборе лучших проектов сотрудничества. Среди областей практического трансграничного сотрудничества по проектам общественного блага - энергетика, вода, транспорт и цифровая конгруэнтность. Правительствам следует уменьшить практические препятствия, особенно упростив громоздкие процедуры таможенного оформления и трансграничного перемещения товаров. Программы сильного сотрудничества должны учитывать роль неформальной трансграничной торговли как источника жизненной силы большей части экономики Африки.
Правительствам необходимо бороться с конфликтами, наводнениями, засухами и другими бедствиями, которые не соблюдают политические границы. Нежелательные вторичные эффекты, такие как распространение болезней и конфликтов из-за общих ресурсов, а также преобладающие последствия деградации окружающей среды и изменения климата, должны отслеживаться и быстро устраняться. Им следует решать вопросы финансовой интеграции путем развития региональной финансовой инфраструктуры, включая расширение и гармонизацию региональных платежных систем для усиления рыночной интеграции.
Реализация всегда была проклятием протоколов и соглашений, и AfCFTA ничем не отличается. Чтобы это соглашение было успешным, необходимо отменить национальную политику, направленную на протекционизм, которая, как правило, подрывает торговые соглашения и протоколы. Страны должны разработать национальные стратегии и планы реализации, согласованные с AfCFTA, чтобы укрепить усилия по реализации AfCFTA.