Пруд - искусственный водоем (водный объект), который (с физической точки зрения) представляет из себя углубление на поверхности земли служащий для накопления и хранения воды для различных целей.
Пруды создаются для гидромелиорации (полива, орошения), рекреации, рыборазведения (аквакультуры), сброса сточных вод, противопожарных целей и т.п. Собственно, не важно для каких целей создан пруд. Важно иметь понимание какими документами необходимо обладать, что бы устройство такого водоема было законным и не вызывало вопросов у контролирующих органов.
Любой обыватель знает, что для строительства здания или сооружения необходимо получить разрешение на строительство. Можно предположить, что и для обустройства искусственного водного объекта потребуется оформлять либо разрешение на строительство, либо подобного рода документ.
Однако, получить разрешение на строительство пруда нельзя.
Почему? Об этом ниже в данном материале.
Оговоримся, что в данной статье не рассматривается специфика экологического законодательства, связанная с такого рода объектами, как пруд-испаритель, сбросной пруд (накопитель), биологический пруд, поле фильтрации, которые используются для сброса и очистки сточных и дренажных вод. Это отдельная тема.
Кроме того, мы не будем останавливаться на прудах-копанях, обустроенных на земельных участках частными домовладельцами. Создание таких прудов - это часть правомочия собственника земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства. Обустройство такого пруда не может оказать сколь-нибудь существенного влияния на окружающую среду и никем, как правило, не контролируется.
Почему нельзя получить разрешение на строительство пруда?
Градостроительное законодательство РФ предусматривает обязанность (и одновременно возможность) получать разрешение на строительство только в отношение объектов капитального строительства.
К объектам капитального строительства относятся - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (пункт 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).
Пруд не соответствует ни понятию здания, ни понятию строение, ни понятию сооружению. Определение понятиям здание и сооружение даны в Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Определение понятию строение в законодательных актах не содержится (имеется только в подзаконных актах), однако, принято считать, что строение охватывает понятия здания и сооружения.
Вместе с тем, общим для всех указанных понятий является то, что и здание, и строение, и сооружение являются результатом строительства, представляют собой строительную конструкцию имеющую, как правило, наземную или надземную часть (помимо подземной).
Пруд, созданный только или преимущественно путем проведения земляных работ, таким признакам не отвечает. При этом в силу положений пунктов 2 и 3 статьи 8 Водного кодекса РФ пруд является частью земельного участка и поэтому находится в собственности собственника земельного участка. То есть пруд не является самостоятельным объектом гражданских прав, представляет собой единство водного объекта и земельного участка и следует судьбе земельного участка (пункт 4 статьи 8 Водного кодекса РФ). С известной степенью допущения о пруде можно говорить как об улучшении земельного участка.
Поэтому на строительство пруда нельзя получить разрешение, предусмотренное статьей 51 Градостроительного кодекса РФ.
Так какие все таки разрешительные документы требуются для строительства пруда?
Чтобы правильно ответить на этот вопрос следует учитывать, что пруд можно рассматривать как водный объект или как мелиоративное сооружение или как гидротехническое сооружение.
Пруд как водный объект.
Согласно пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка вправе строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями. Таким правом обладают также лица, использующие земельный участок на ином праве (аренда, безвозмездное пользование, сервитут).
Для земель сельскохозяйственного назначения Земельным кодексом РФ прямо предусмотрено, что в состав таких земель могут входить водные объекты, включая пруды (часть 2 статьи 77).
В соответствии с пунктом 5 статьи 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.
В силу вышеприведенного, а также ранее приведенных положений статьи 8 Водного кодекса РФ, в собственности частного лица (физического или юридического) может находиться только пруд, созданный искусственно и обладающий признаками изолированности и обособленности от водных объектов естественного происхождения, находящихся в федеральной собственности.
Если пруд имеет так называемую гидравлическую связь с водным объектом, находящимся в федеральной собственности или вообще расположен на водотоке (русловой пруд, образованный в том числе водоподпорными сооружениями (дамбы, плотины, иные ГТС), такой пруд не может находится в частной собственности (пункт 3 части 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ, части 1 и 2 статьи 8 Водного кодекса РФ), под ним земельный участок не может быть сформирован (часть 2 статьи 102 Земельного кодекса РФ).
Следует учитывать, что под гидравлической связью понимается не поверхностная связь пруда с водным объектом, а связь через подземные водоносные горизонты. На практике часто собственники земельных участков, на которых расположены пруды и не подозревают, что их пруд имеет такую связь, например, с рекой, расположенной в нескольких десятках или сот метрах от пруда и земельного участка.
Также необходимо иметь ввиду, что создание пруда в сухих или пересыхаемых балках, оврагах, ериках и тому подобных объектах, которые с физической точки зрения не обладают признаками водного объекта, но де-юре являются таковыми (в том числе по данным государственного водного реестра), также будет квалифицироваться как использование федерального водного объекта.
Порядок оформления прав на использование пруда, имеющего связь с федеральным водным объектом, ничем не отличается от порядка оформления права пользования федеральным водным объектом. В зависимости от целей использования водного объекта потребуется получение решения о предоставлении водного объекта в пользование или заключение договора водопользования.
Для строительства пруда искусственного происхождения не имеющего связи с федеральным водным объектом и полностью расположенного на собственном земельном участке с точки зрения земельного и водного законодательства потребуется:
1. Разработать, согласовать и утвердить проект рекультивации нарушаемых земель.
2. Получить заключение об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки или разрешение на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых или размещения в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений.
Согласно пункта 5 статьи 13 Земельного кодекса РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.
В результате строительства пруда произойдет нарушение почвенного слоя и нарушение земель. Мероприятия по перемещению, складированию, размещению перемещенного плодородного слоя почвы, перемещению его на улучшение других земель, должны быть отражены в проекте рекультивации.
Разработка проекта рекультивации осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель». Данный нормативный правовой акт предусматривает необходимость разработки, согласования и утверждения проекта рекультивации.
Принцип согласования: проект согласовываешь с правообладателем рекультивируемого земельного участка (собственником, арендатором, землепользователем, землевладельцем), в случае, если обязан обеспечить рекультивацию, но его правообладателем не являешься. Для земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности проект рекультивации необходимо согласовывать с исполнительным органом государственной власти и органом местного самоуправления.
Согласование проекта рекультивации не потребуется, если рекультивацию осуществляет собственник земельного участка.
Однако, следует учесть, что за Росреестром, остались полномочия по проведению экспертизы и согласованию землеустроительной документации в соответствии со статьями 3, 18 и 19 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», Положением о государственной экспертизе землеустроительной документации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 № 214 и Положением о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 № 514.
В указанных нормативных правовых актах проект рекультивации отнесен к землеустроительной документации. Соответственно проект рекультивации необходимо согласовать с Росреестром.
Утверждение проекта рекультивации осуществляется собственником рекультивируемых земель. Уведомление о факте согласования и утверждения проекта рекультивации вместе с утвержденным проектом рекультивации необходимо направлять либо в Россельхознадзор (для земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения) либо в Росприроднадзор (пункт 24 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800).
Важно! Согласно положений пункта 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800, в случаях, установленных федеральными законами, проект рекультивации земель до его утверждения подлежит государственной экологической экспертизе.
В соответствии с пунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» к объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления.
О чем вышеприведенные нормы? В них говорится о необходимости проведения государственной экологической экспертизы земель, на которых так или иначе размещались или размещаются отходы. Имеются в виду не только земли специально предназначенные для размещения отходов производства и потребления (полигоны).
Так в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года № 242, к отходам V класса опасности в числе прочего относятся отходы проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых, отходы грунта при проведении земляных работ.
При строительстве пруда снимается верхний плодородный слой почвы, нижезалегающие породы (грунты различных классов, видов, типов и разновидностей), общераспространенные полезные ископаемые (глина, суглинок, песок, ПГС и т.д.). Собственно, эти самые породы и относятся к отходам V класса опасности. После их выемки лицо, осуществляющее строительство пруда, размещает их на земельном участке (для обваловки, уполаживания бортов пруда, подсыпки и т.д.), что правоприменительными органами может трактоваться как размещение отходов производства и потребления.
Из этого следует, что для строительства пруда и утверждения проекта рекультивации может потребоваться государственная экологическая экспертиза. Автор не согласен с такой постановкой вопроса, но данный вопрос не является темой настоящего материала и будет освещен в другой статье.
Единственная рекомендация в этом случае, что бы полностью исключить риск предъявления каких-либо претензий со стороны контролирующих органов - направить письменный запрос с подробным изложением планируемого к реализации проекта строительства пруда и с просьбой дать разъяснение о необходимости прохождения государственной экологической экспертизы. Такое разъяснение пригодится при возникновении спорных ситуаций по данному вопросу.
Для чего и в каких случаях требуется получение заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки или разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых или размещения в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений?
Согласно абзаца 1 статьи 25 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» строительство объектов капитального строительства на земельных участках, расположенных за границами населенных пунктов, размещение подземных сооружений за границами населенных пунктов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
В силу пункта 10 статьи 23 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» не допускается самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.
Согласно абзаца 2 статьи 25 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» застройка земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений допускается на основании разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа.
Указанные заключение или разрешение выдаются территориальным органом Роснедр в соответствии с Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, утвержденным приказом Минприроды России от 13.02.2013 № 53.
Что бы исключить нарушение законодательства о недрах и отвести все возможные вопросы контролирующих органов (экологический надзор, ОБЭП, прокуратура) необходимо получить один из указанных документов. Если под предстоящим местом строительства пруда имеются полезные ископаемые, числящиеся на государственном балансе, необходимо получить разрешение на застройку площадей их залегания. Если таковых не имеется, необходимо получить заключение об их отсутствии.
Строительства пруда с последующей продажей изъятого инертного материала распространенный случай обхода требований законодательства о недрах, устанавливающего необходимость оформления права пользования недрами на добычу общераспространенных полезных ископаемых (глина, суглинок, песок, ПГС и т.д.).
Для справки. Ранее законодательство предусматривало возможность получения такого документа, как разрешение на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
Этим разрешительным документов часто закрывался вопрос с узакониванием строительства пруда. Но, правовые акты, устанавливавшие необходимость (и возможность) получения разрешения на сегодняшний день признаны утратившими силу. Это постановление Правительства РФ от 23.02.1994 " 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" и приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".
Во исполнение данных нормативных правовых актов в субъектах РФ принимались свои правовые акты. В некоторых субъектах такие акты до сих пор не отменены, несмотря на то, что они уже противоречат действующему федеральному законодательству. Поэтому, существует возможность подать заявление на получение такого разрешения. Даже если поступит отказ, лицо, планирующее строительство пруда сможет сослаться на то обстоятельство, что сделано все возможное для узаконивания строительства пруда.
Подводя итог, для легализации строительства пруда потребуется, минимум, разработка, согласование, утверждение проекта рекультивации земель и получение заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки или разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых. Дополнительно может потребоваться получение заключения государственной экологической экспертизы на проект рекультивации. На всякий случай (при наличии такой возможности в региональном законодательстве) можно попытаться получить разрешение на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
Пруд как мелиоративное сооружение.
Строительство и эксплуатация мелиоративных сооружений регулируется законодательством о мелиорации.
Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ "О мелиорации земель" не относит обособленный пруд к мелиоративным сооружениям. Пруд может быть частью мелиоративной системы - комплекса взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях (абзац 6 статьи 2 Закона).
Таким образом, строительство обособленного пруда законодательством о мелиорации не регулируется.
Однако, если пруд отвечает признакам мелиоративной системы (например, наполняется за счет подземного водозабора, имеет систему каналов и т.п.) его можно отнести к мелиоративной системе индивидуального пользования.
При таких обстоятельствах строительство пруда должно осуществляться на основании проекта мелиорации земель разрабатываемого, согласовываемого и утверждаемого в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ "О мелиорации земель" и Порядком разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель, утвержденным приказом Минсельхоза России от 15.05.2019 № 255.
Вопросами мелиорации занимается Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Перечень подведомственных минсельхозу организаций, уполномоченных согласовывать проекты мелиорации по субъектам РФ, размещен на сайте минсельхоза. Адрес: https://mcx.gov.ru/ministry/departments/departament-melioratsii/subordinates/?region=34&type=&search=
Пруд как гидротехническое сооружение.
Строго говоря, изолированный пруд гидротехническим сооружением не является (абзац 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений").
Как гидротехническое сооружение, наверное, можно рассматривать только русловые пруды, находящиеся на водотоке. Непосредственно к ГТС будут относится сами дамбы или иные водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения.
Строительство и эксплуатация гидротехнических сооружений не является предметом настоящей статьи, поэтому подробно на этой теме мы останавливаться не будем.
Надеюсь данный материал будет полезен читателям.
Алексей КАН