Эрроу, Э. Даунс, Д. Блэк, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, М. Олсон, У. Нисканен. Теория рац. выбора – «новая политэкономия», критика кейнсианства, сомнение в эффективности гос. вмешательства в экономику, критика самого процесса принятия решений.
- старое понимание института
- новое понимание института – 60-70 гг. Институты как средства достижения узкоэгоист. целей.
1. Традиц. инст-зм – от права и политики к экономике методами наук об об-ве, а новый - изучение политолог. и правовых проблем методами неоклассической эконом. теории с применением аппарата микроэкономики и теории игр.
2. Традиционный – индукция, поиск закономерностей из частного, новый – дедукция, от общих принципов экономтеории к объяснению конкретных случаев.
3. Традиционный – обращал внимание на действия коллективов, защищающих интересы индивида, новый – независимость индивида, который сам выбирает свой коллектив.
- «правила игры», связанность п-ки и эк-ки
- исследование с помощью эволюционно-социологических методов.
- соглашения – принципы, формальные и неформальные.
- принцип максимина:
*шотландская философия – индивидуалист. концепция рационального поведения в обществе
*утилитаризм – значение моральных суждений и оценок *неоклассическая теория – роль взаимного обмена Новая политэкономия:
1. методологический индивидуализм: теория общественного выбора – теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих целях
2. Концепция экономического человека Второй предпосылкой теории общественного выбора является концепция «экономического человека» (homo oeconomicus). Человек в рыночной экономике отождествляет свои предпочтения с товаром. Он стремится принять такие решения, которые максимизируют значение функции полезности. Его поведение рационально. Рациональность индивида имеет в данной теории универсальное значение. Это означает, что все — от избирателей до президента — руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений): МВ ≥ МС, где MB — предельная выгода (marginal benefit); МС — предельные издержки (marginal cost).
3. Политика как обмен Трактовка политики как процесса обмена восходит к диссертации шведского экономиста Кнута Викселля «Исследования по теории финансов» (1896). Основное различие между экономическим и политическим рынками он видел в проявлении интересов людей. Именно эта идея легла в основу работ американского экономиста Дж. Бьюкенена. «Политика, — пишет он, — есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике — соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожарной охраны до суда». Сторонники теории общественного выбора рассматривают политический рынок по аналогии с товарным. Государство — это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за положение на иерархической лестнице. Однако государство — рынок особого рода. Его участники имеют необычные права собственности: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты — принимать законы, чиновники — следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями. Подход Дж. Бьюкенена может быть дополнен анализом коллективного действия19, который предполагает рассмотрение явлений и процессов с точки зрения взаимодействия не одного индивида, а целой группы лиц. Люди могут быть объединены в группы по социальному или имущественному признаку, религиозной или партийной принадлежности. Наиболее важными для дальнейшего анализа будут процессы взаимодействия групп с особыми интересами, основу для коллективных действий которых составляет достижение некоторой единой цели (например, обеспечение клубного общественного блага).
При этом мы можем даже несколько отойти от принципа методологического индивидуализма, предполагая, что группа может рассматриваться как конечный неделимый объект анализа, со своей функцией полезности, ограничениями и т.д. Однако более рациональным кажется подход к рассмотрению группы как объединению нескольких индивидов с собственными функциями полезности и интересами.
Функционирование политического механизма, с данной точки зрения, рассматривается как процесс столкновения интересов групп, что стало предметом специального анализа Р. Хардина. Реализация конкретных групповых интересов и будет результатом достижения согласия в рамках политического процесса. При таком подходе есть возможность использования политического процесса для достижения межгруппового согласия с целью извлечения дополнительных выгод.
Рассмотрение процессов, лежащих в сфере политического выбора, традиционно было прерогативой политологии. Экономическая теория выработала ряд собственных подходов к изучению процессов в этой области. В качестве основного инструмента исследования мы используем неоинституциональный подход.
Неоинституциональный подход акцентирует внимание на том факте, что результат будет зависеть от модели поведения человека и условий, в рамках которых он функционирует (institutions matter). Отказ от идеальных моделей неоклассического подхода приводит к новым решениям и результатам с учетом неполноты информации, ограниченной рациональности, оппортунистического поведения участников.
Неполнота информации
Предпосылка о полноте доступной информации кажется нереалистичной и заметно сужает прикладную область экономических исследований. Развитие экономической науки в XX в. во многом определялось изучением проблем неопределенности и связанных с этим проблем поиска информации и ее последующей обработки (работы Ф. Найта по проблемам неопределенности и риска, теория ожидаемой полезности Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна, теория поиска информации Дж. Стиглера и др.).
Ограниченная рациональность
В теории ограниченной рациональности Г. Саймона разработаны альтернативные процедуры выбора в условиях неполной информации. Процесс выбора решения включает две стадии: поиск (1) и принятие (2) удовлетворительного варианта решения. Концепция Саймона схожа с теорией поиска информации, предложенной Дж. Стиглером, тем, что в ней также не существует готовых альтернатив, однако предполагается, что мы не в состоянии максимизировать какуюлибо функцию полезности.
Оппортунистическое поведение участников
Понятие оппортунистического поведения напрямую связано с мотивацией экономического агента, которая приобретает новое значение. Если первоначально мотив собственного интереса трактовался исключительно как «эгоизм», то в настоящее время от этой эмоциональной окраски постарались освободиться. В неоинституционализме его место в значительной мере заняло понятие
«оппортунистическое поведение», которое трактуется как «предоставление неполной или искаженной информации». При этом непосредственно используется концепция собственного интереса.
Учет неполноты информации, ограниченной рациональности и оппортунистического поведения чрезвычайно важен для понимания политического процесса, особенно когда мы переходим к анализу различных процедур голосования.
Подведем итоги. Если раньше политическая экономия и экономика воспринимались как равнозначные (что было характерно даже для Альфреда Маршалла, предложившего термин «экономика» — economics), то в XX в. политическая экономия стала рассматриваться как раздел экономики. В конце ХХ в. политическая экономия наполнилась новым содержанием. Она стала рассматривать экономические проблемы правительства, способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в собственных интересах.
1.4. Основные проблемы и структура теории общественного выбора
Проблема разработки «публичного» выбора, public choice в Украине, много неформализированных институтов.
2.1. Общественные потребности, ресурсы и выбор Общественные потребности
Общественные потребности возникают в связи с провалами рынка. Провалы (фиаско) рынка (market failures) — это случаи, когда рынок оказывается не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. Обычно выделяют четыре типа неэффективных ситуаций, свидетельствующих о провалах рынка:
1) монополия;
2) несовершенная (асимметричная) информация;
3) внешние эффекты;
4) общественные блага.67
Во всех этих случаях государство приходит на помощь рынку.
Оно пытается решить эти проблемы, осуществляя антимонопольную политику, социальное страхование, ограничивая производство товаров с отрицательными внешними эффектами и стимулируя производство и потребление экономических благ с положительными внешними эффектами.
Для решения этих задач государство может использовать как позитивные стимулы, так и негативные. Более того, оно обладает специфическими правами. Общеизвестно, что родители могут использовать по отношению к своим детям принуждение. Государство использует тот же метод. Оно обладает общепризнанным и исключительным правом принуждения по отношению ко взрослому населению. Следует, однако, уточнить, что понимается в экономической науке под принуждением. Принуждать — это склонять людей к совместной деятельности, ограничивая свободу их выбора; убеждать — это склонять людей к совместной деятельности, расширяя свободу их выбора. Государство обладает легитимной, институционализированной властью к принуждению. Дело в том, что оно способно устанавливать, защищать и изменять права собственности и в конечном счете влиять на правила игры в обществе.
Не удивительно, что при этом возникают естественные вопросы: а обязательно ли прибегать к принуждению? Нельзя ли добиться лучших результатов, полагаясь лишь на добровольную совместную деятельность? Почему рыночный обмен не может остаться единственным стимулом к совместной деятельности? И вообще, что бы произошло, если бы в нашем обществе совсем не было государства? Чтобы ответить на эти вопросы, проанализируем сначала, какие же блага производит государство.
Общественные блага
Государство производит общественные блага. Чисто общественное благо (pure public good) — это такое благо, которое потребляется коллективно всеми гражданами, независимо от того, платят они за него или нет. Чисто общественное благо характеризуется двумя свойствами: неизбирательностью и неисключаемостью в потреблении. Такими свойствами обладают, например, защита окружающей среды и национальная оборона.
Свойство неизбирательности («несоперничества» — nonri valness) в потреблении означает, что потребление чисто общественного блага одним человеком не уменьшает его доступности для других. Такие блага неконкурентны, так как предельные издержки для дополнительного потребителя равны нулю при любом заданном уровне потребления. Поэтому нельзя назначить плату за их использование.
Свойство неисключаемости (nonexludubility) в потреблении означает, что ни один человек не может быть исключен из потребления блага, даже если он отказывается за это платить. Чисто общественное благо обладает своеобразным положительным внешним эффектом: как только кто-нибудь начинает его потреблять, оно становится доступным для всех. К тому же затраты на исключение дополнительных потребителей, как правило, чрезвычайно высоки.
Чтобы глубже понять особенности чисто общественного блага, сравним его с чисто частным благом. Чисто частное благо (pure private good) — это такое благо, каждая единица которого может быть продана за отдельную плату. В отличие от чисто частного блага чисто общественное благо не может быть разделено на единицы потребления (его нельзя выпускать «мелкими» партиями) и продано по частям. Невозможность определения цены на отдельные единицы чисто общественного блага объясняет особенности определения совокупного спроса на чисто общественное благо. Цена в данном случае не является переменной величиной, и назначить цену на отдельную единицу чисто общественного блага невозможно, так как его потребление не является исключительным правом отдельного лица. Поэтому кривая спроса на чисто общественное благо отражает предельную полезность всего имеющегося его наличного объема. В случае чисто частных благ люди сами корректируют объем спроса.
Подведем итоги. И частный, и общественный выбор выявляют, учитывают и реализуют предпочтения индивидов в процессе их экономического взаимодействия. И тот, и другой помогают достичь Парето-улучшений.
Следует заметить и то, что отнюдь не все общественные блага обладают свойствами неизбирательности и неисключаемости в одинаковой степени. Когда хотя бы одно из свойств проявляется слабо, то это уже смешанные блага. Если национальную оборону и государственное здравоохранение невозможно исключить из общественного потребления, то услуги маяка, как показали исследования Рональда Коуза, можно. Они могут оплачиваться частным образом — прежде всего владельцами тех кораблей, которым эта услуга необходима.
Общественные блага могут быть общенациональными и локальными (региональными, местными).
Последние могут производиться региональными (или местными) властями.
Наряду с общественными правительство предлагает и другие блага, такие, как пенсии по социальному обеспечению, пособия по безработице, дотации на школьное обучение, инфраструктура (дороги и т.д.). Многие из этих благ потребляются целиком (или, по крайней мере, частично) индивидуально. Третьи лица могут воспользоваться такими благами только за плату (пошлины, взносы, плата за обучение, плата за проезд и т.д.). На практике лишь небольшое число благ обладает всеми свойствами чисто общественных благ. Производство чисто общественных благ связано с появлением широкого круга положительных внешних эффектов. Если не интернализировать положительные внешние эффекты (т.е. не превратить их из внешних во внутренние), то в рыночной экономике будет иметь место недопроизводство таких благ.
Когда группа, получающая чисто общественное благо, мала, то положительные внешние эффекты могут быть интернализованы путем добровольной кооперации. Когда же группа достаточно велика, возможности для сокрытия информации расширяются. Если оплата чисто общественных благ будет осуществляться в соответствии с предельными выгодами от их использования, появляются мощные стимулы для сокрытия истинной информации и преуменьшения реальных размеров получаемых выгод. Действительно, поскольку потребители получают выгоды от чисто общественного блага независимо от того, платят они за него или нет, то возникает желание обойтись без лишних издержек, получить это благо даром. Такая ситуация получила название проблемы безбилетника (free-rider problem). Чтобы этого не произошло, необходимо принуждение. Оно было бы минимальным в небольшом сплоченном коллективе. Однако проблема безбилетника гораздо чаще возникает в больших группах потребителей, чем в малых, так как в больших группах труднее получить необходимую информацию о плательщиках. Анонимность усиливает желание стать безбилетником. В результате существования проблемы безбилетника производство чисто общественных благ бывает ниже эффективного. Рынок оказывается не в состоянии справиться с этой проблемой, терпит фиаско. Ликвидировать такие провалы рынка и помогает государство путем принуждения.
Ресурсы государства — налоги
В условиях, когда есть реальная опасность недопроизводства общественных благ, единственный рациональный путь решения проблемы — выработать процедуру, обязывающую граждан участвовать в финансировании их производства не на добровольной, а на принудительной основе. Поэтому государство не только удовлетворяет специфические потребности и производит особые блага, оно и обладает весьма специфическими ресурсами для их производства. Такими ресурсами являются прежде всего налоги.
Вводя налогообложение, государство ограничивает права граждан на получаемые ими доходы. По существу, присваивая часть этих доходов, государство выступает как сособственник, подобно тому, как акционер получает дивиденды на вложенный в акционерное общество капитал. Налоги формируют государственные финансы, часть которых «оседает» в форме государственной собственности. Сумма ресурсов, находящихся в распоряжении государства, и составляет общественный сектор экономики. При этом государственную собственность можно трактовать как накопленный запас, а государственные финансы (доходы и расходы), как потоки собираемых и расходуемых средств.
Рыночная экономика не сводится к отдельным трансакциям. Для того чтобы она функционировала и успешно развивалась, необходим общественный сектор. Его отсутствие оборачивается неэффективностью частного сектора и может привести к застою в экономике, как это случилось в ряде постсоветских государств. Если в частном секторе экономики основным источником являются доходы от собственности на факторы производства, тогда как безвозмездные поступления являются редким и второстепенным ресурсом, то в общественном секторе все обстоит как раз наоборот. Главным источником являются налоги, т.е. обязательные платежи граждан и организаций, а второстепенным — неналоговые поступления, доходы от принадлежащих государству факторов производства. На налоговые поступления в развитых странах приходится 80—90% доходов, а на неналоговые — только 10—20%. После значительного снижения налогов в 1980е гг. в конце ХХ в. вновь наметилась тенденция к их росту. Доля налогов на доходы и имущество во второй половине 1990х гг. выросла во всех странах Европейского союза за исключением Нидерландов и Люксембурга. Особенно большой рост наблюдался в Греции, Франции, Австрии, Великобритании и Финляндии. Налоговые обязательства могут быть и в денежной, и в натуральной форме. Налоги делятся на прямые и косвенные, целевые (маркированные) и нецелевые (немаркированные). Именно последние обеспечивают автономность государства по отношению к избирателям. Платя нецелевые налоги, избиратели определяют лишь общий лимит для последующих государственных расходов.
Налоги могут быть прогрессивными, пропорциональными и регрессивными, т.е. расти быстрее, пропорционально или медленнее роста доходов. Именно налоги предопределяют масштабы государственной деятельности. Когда все избиратели платят одинаковый налог и величина средних издержек постоянна, то принятие решений большинством голосов приводит к эффективному объему выпуска чисто общественных благ.
Однако проблема заключается в том, как идентифицировать этого «среднего избирателя». Но об этом мы поговорим в лекции. А сейчас остановимся на альтернативных издержках общественной деятельности.
Альтернативные издержки производства общественных благ
Альтернативными издержками производства некоторых общественных благ могут быть издержки их производства в частном секторе экономики. На рис. 2.5 показаны альтернативные варианты экономического развития общества: вариант (а) предполагает равномерное развитие производства частных и общественных благ, вариант (б) — неравномерное. Второй вариант возможен в различных модификациях. На рис. 2.5б пунктирная линия показывает ситуацию, когда стабильное производство общественных благ сопровождается ростом производства частных благ, а точечная — когда увеличение общественных товаров происходит за счет сокращения объема частных товаров (как было в СССР 1930х гг.). Однако возможен и другой вариант, когда часть общественных благ может быть отнесена к смешанным благам и потому произведена (полностью или частично) в частном секторе. Это относится в первую очередь к перегружаемым и к исключаемым благам. Перегружаемое общественное благо (congastible public good) — это такое общественное благо, потребление которого неизбирательно только до определенного уровня потребления (дорога, мост, туннель и др.). Этот уровень называется точкой перегрузки и определяется как число потребителей, при которой MC для дополнительного потребителя больше нуля, потому что начиная с нее предельные издержки МС для дополнительного потребителя уже не равны нулю.
Исключаемое общественное благо (excludable public good) — это такое общественное благо, потребление которого неизбирательно, но затраты на устранение дополнительных потребителей достаточно малы.
К общественным благам с ограниченным доступом относятся: знания-патенты; школьное обучение; государственные университеты; государственные больницы; клубы и т.д. Для них достаточно ввести субсидии, чтобы предотвратить недопроизводство этих общественных благ.
Существуют также блага, на которые легко назначить цены.
Это: плавательные бассейны, теннисные корты, площадки для игры в гольф и т.д. Однако такое решение не может быть распространено на чисто общественные блага. Их производство осуществляется не на рыночной, а на внерыночной основе.
Возможны четыре основных варианта, показывающих разные комбинации условий производства и финансирования в общественном секторе.
Общественный выбор: уточнение понятия
Общественный выбор — это коллективная выработка и принятие решений относительно производства, распределения, обмена и потребления общественных благ. Коллективное решение предполагает необходимость согласования предпочтений. Оно происходит в обществе с помощью политического процесса. Поэтому политическое решение — это прежде всего решение относительно общественного блага.
Проблема безбилетника требует принятия решений с помощью централизованных механизмов. Демократия базируется на большом разнообразии институтов: избирательных законах, представительных органах, референдумах и т.д. В них учитываются предпочтения людей, и преобразуются эти предпочтения в решения относительного того:
- какие блага надо рассматривать как общественные, а какие как частные;
- как их распределить между членами общества;
- какие меры контроля принять в отношении безбилетника.
В центре деятельности государства оказываются проблемы распределения и перераспределения. Перераспределение происходит сразу с двух сторон: как за счет взимаемых налогов, так и за счет материальной помощи, дотаций, субвенций. С точки зрения целей перераспределение, осуществляемое государством, может быть целенаправленным и случайным (непреднамеренным). С точки зрения этапов оно может быть первичным или вторичным. Например, продовольственная материальная помощь малообеспеченным семьям приведет к росту спроса, а следовательно, и цен на продовольствие, так что в конечном счете от этой меры выигрывают не только бедные и обездоленные потребители, но и производители продовольствия.
Объектами перераспределения могут быть как экономические факторы (потребительские блага и услуги, ресурсы), так и институциональные. К последним относятся изменения правил игры. Например, введение или отмена квот, пошлин, тарифов может привести к изменениям условий экспорта и импорта товаров, что создаст новые экономические возможности для отечественных и зарубежных производителей. В итоге это также приведет к перераспределению их доходов. Государственное обеспечение общественными благами расширяет границы потребительских возможностей для индивида.
2.2. Основные стадии общественного выбора Договорные основы общественного выбора
Все представители классического либерализма строят свои концепции на основе единого представления о природе человека, об обществе, о правительстве и т.д. Согласно этой парадигме, человек имеет собственные интересы, он сам способен эффективно отстаивать их в активной автономной деятельности. Общество при таком подходе рассматривается как совокупность индивидов, общественные интересы — как производные от личных. Лучшим считается то общество, которое в наибольшей степени позволяет индивидам свободно реализовать их частные интересы. Правительство, по мнению классических либералов, создается свободными людьми для защиты установленных конституцией прав, именно этой функцией государство и должно ограничиваться. Поскольку не существует объективных методов, позволяющих за индивидов определять их предпочтения, то именно индивиды должны сами решать, что правильно и что ложно, максимизируя свою функцию полезности.
Свобода — ключевая категория либеральной доктрины — трактуется как отсутствие принуждения, как синоним автономности и независимости. Публичная власть возникает только в результате соглашения индивидов, и только индивиды могут определить разумные границы этой власти. Равенство понимается как создание равных возможностей (а не как равенство результатов); при этом акцентируется внимание на равной защите прав, установленных конституцией. Суд должен осуществлять защиту прав в соответствии с конституцией и наказывать тех, кто нарушает права других. Экономическая эффективность достигается тогда, когда ресурсы достаются тем, кто может их наилучшим образом использовать (уплатив соответственно наибольшую плату). Результатом является Парето-эффективность — ситуация, в которой ни один человек не может улучшить свое благосостояние, не ухудшая тем самым положение других людей. Бьюкенен является последовательным классическим либералом, конкретизирующим эти принципы применительно к экономической теории вообще и теории общественного выбора в частности.
Заслугой Дж. Бьюкенена является новая трактовка предмета экономической теории в рамках контрактной (договорной) парадигмы. Уже в начале 1960х гг., в период господства кейнсианства, он в своем президентском обращении к членам Экономической ассоциации Юга назвал экономику наукой о рынках и институтах общества, которая начинается с четкого определения структуры или набора прав индивидов и предполагает совокупность утверждений, объясняющих и предсказывающих характеристики результатов экономической деятельности, а также условные предположения о влиянии структурных изменений на эти результаты.
Четкое определение прав индивидов создает предпосылки для эффективного функционирования рыночной экономики, выявляет ее коренные преимущества в сравнении с другими экономическими системами. «Рыночная экономика, — пишет он, — сравнительно более эффективна по трем причинам: она делает стимулы деятельности экономических субъектов совместимыми с производством материальных ценностей; полностью использует локализованную информацию, доступную субъектам только в условиях отдаленности и децентрализации; представляет максимальный простор творческим и изобретательским способностям всех субъектов, действующих подобно потенциальным предпринимателям».
Трактовка происхождения государства и права как результата свободного договора свободных индивидов ведет отсчет от популярной в Новое время теории «общественного договора» (социального контракта). Эта концепция изначально была иллюзией особого рода — современностью, опрокинутой в прошлое. Она родилась в эпоху религиозных войн, когда освященная традициями феодальная регламентация стала постепенно уступать место сознательному регулированию гражданского общества. Это было время обостренного понимания справедливости; честность и бизнес казались многим несовместимыми. Развитие контрактной этики, культуры соблюдения договоров стало настоятельно необходимым. Происходит коренное переосмысление прав и свобод, дарованных каждому индивиду «от рождения». Одним из основоположников контрактной (договорной) теории общества был английский философ и экономист Джон Локк (1632—1704), на которого Бьюкенен часто ссылается как на своего идейного предшественника. Именно в его трудах мы находим обоснование понятия частной собственности как необходимой предпосылки гражданского общества и договорную интерпретацию полномочий государственной власти.
Контрактная теория рассматривает свободу как «естественное состояние», основу которого составляют права на жизнь, свободу и собственность. Именно эти три права образуют конституционный базис гражданского общества. Каждое из этих прав cтроит предпосылки для другого, переходит в другое, строит себя как другое. Право на жизнь реализуется в деятельности, подчиненной счастью и выгоде. Право на свободу отрицает политическое рабство, деспотизм. Право на собственность выступает как предпосылка и гарантия этих прав. Свободная деятельность основывается на независимом суждении, индивидуальном выборе и сознательном целеполагании. Свободы совести, слова, печати, собраний выступают как важнейшие предпосылки независимой деятельности, выбора профессий, свободы передвижений.
Конечно, концепция «естественных прав» и «общественного договора» отражала не реальный процесс политогенеза, а программные требования «третьего сословия» в его борьбе с абсолютистским государством. Эта концепция является абстракцией, идеальным образом рыночного хозяйства, где все люди — простые товаропроизводители, действующие в условиях совершенной конкуренции. Обращение Бьюкенена к контрактной теории общества позволяет ему показать позитивные возможности именно такого идеального рыночного механизма, действующего в сфере политических отношений.
Конституционный выбор
Еще в 1954 г. в статье «Индивидуальный выбор при голосовании и рынок» Джеймс Бьюкенен выделил два уровня общественного выбора: 1) начальный, конституционный выбор (который совершается еще до принятия конституции) и 2) постконституционный выбор. На начальном этапе определяются права индивидов, устанавливаются правила взаимоотношений между ними. На постконституционном этапе формируется стратегия поведения индивидов в рамках установленных правил.
Дж. Бьюкенен проводит наглядную аналогию с игрой: сначала определяются правила игры, а потом, в рамках этих правил, осуществляется сама игра. Конституция, с точки зрения Джеймса Бьюкенена, и является таким набором правил для ведения политической игры. Текущая политика — это результат игры в рамках конституционных правил. Поэтому результативность и эффективность политики в значительной мере зависят от того, насколько глубоко и всесторонне была составлена первоначальная конституция; ведь, по Бьюкенену, конституция — это прежде всего основной закон не государства, а гражданского общества. Однако здесь возникает проблема «дурной бесконечности»: чтобы принять конституцию, необходимо выработать предконституционные правила, по которым она принимается, и т.д. Чтобы выйти из этой «безнадежной методологической дилеммы», Бьюкенен и Таллок предлагают кажущееся самоочевидным в демократическом обществе правило единогласия для принятия первоначальной конституции. Конечно, это не решает проблему, так как содержательный вопрос подменяется процедурным. Однако подобный прецедент был создан: США в 1787 г. показали классический (и во многом уникальный) пример осознанного выбора правил политической игры.
В условиях отсутствия всеобщего избирательного права Конституция США была принята на конституционном совещании. Правовая система выступает как своеобразный общественный капитал. Характеристика закона как капитального блага получила всестороннее обоснование в работе Дж. Бьюкенена «Границы свободы». «Система законов, формализованы ли они на практике или нет, — писал Дж. Бьюкенен, — представляет собой общественный капитал, отдача от которого повышается с течением времени».
Подход к правовой системе не просто как к общественному благу, а как к общественному капиталу составляет несомненную заслугу Дж. Бьюкенена. В отличие от обыкновенного капитала, отдача которого может быть получена сразу, выгоды от надежной правовой системы, заключающиеся в росте стабильности межиндивидуальных взаимоотношений, очевидны отнюдь не сразу. Более того, постепенное расшатывание правовой системы, «размывание» правовых устоев может привести к тому, что общественный капитал будет потерян раз и навсегда.
Постконституционный выбор
Постконституционный выбор означает выбор прежде всего правил игры — правовых доктрин и рабочих правил (working rules), на базе которых определяется конкретная экономическая политика, направленная на производство и распределение общественных благ.
При наличии провалов рынка перед государственным аппаратом стоят две взаимосвязанные задачи: обеспечить нормальную работу рынка и решить (или хотя бы смягчить) острые социально экономические проблемы. На это направлена антимонопольная политика, социальное страхование, ограничение производства с отрицательными и расширение производства с положительными внешними эффектами.
Эти направления деятельности государства составляют как бы нижнюю границу вмешательства государства в рыночную экономику. Однако в современном мире экономические функции государства гораздо шире. В их числе: развитие инфраструктуры, дотации на школьное обучение, пособия по безработице, различные виды пенсий и пособий малообеспеченным членам общества и др. Лишь небольшое число этих услуг обладает свойствами чисто общественных благ. Большинство из них потребляется не коллективно, а индивидуально. Тем не менее доля государственных расходов в валовом национальном продукте во всех развитых странах в XX в. имеет тенденцию к росту. К тому же обычно государство проводит антиинфляционную и антимонопольную политику, стремится сократить безработицу. В последние десятилетия все более активно оно участвует в регулировании структурных изменений, стимулирует научно-технический прогресс, стремится поддерживать высокие темпы развития национальной экономики. Если к этому добавить региональное и внешнеэкономическое регулирование, то станет очевидно, почему роль государства в XX в. неуклонно возрастала, а образ Левиафана стал нарицательным у либеральных экономистов.
Между тем стремительное увеличение государственного сектора и государственного регулирования в условиях рыночной экономики не может быть беспредельным. Рыночная экономика накладывает на функции государства определенные ограничения. Прежде всего, недопустимы такие методы вмешательства государства, которые разрушают рыночный механизм, подменяют его прямым администрированием. Гораздо эффективнее действуют косвенные регуляторы (налоги, субсидии и т.д.), особенно те из них, которые органично встроены в рыночную экономику. Поэтому государственное регулирование должно не заменять рынок, а скорее ослаблять или усиливать действие рыночных механизмов. Важно помнить, что все экономические регуляторы противоречивы. Краткосрочные выгоды могут обернуться долгосрочными потерями. Более того, применяя набор экономических мер, не надо забывать, что многие из них действуют в разные, нередко прямо противоположные стороны. Поэтому необходимо своевременно выявлять их негативные эффекты и заблаговременно принимать меры по их ликвидации. Вообще сфера действия прямых и косвенных административных методов должна быть строго определена. Тенденция к огосударствлению экономики не должна быть единственной и доминирующей. Время от времени следует предпринимать энергичные шаги по разгосударствлению экономики.
Способы разгосударствления могут быть различны. Это прежде всего поощрение конкуренции и либерализация рынков, снижение барьеров для вступления в отрасль, активная антимонопольная политика. Эффективной мерой может стать и стимулирование смешанного предпринимательства. Наконец, сильной мерой является денационализация государственной собственности, приватизация. Опыт показывает, что приватизация может быть успешной лишь при определенных условиях. К ним относятся: наличие надежной правовой базы проведения денационализации; - создание развитой рыночной инфраструктуры (и фондового рынка прежде всего);
- хорошо продуманная процедура продажи государственных предприятий;
- предварительная оценка величины спроса на денационализируемый сектор (или отрасль) экономики.
Следует помнить, однако, что эффективность денационализации экономики во многом зависит от самого государства. Между тем разрастание бюрократического аппарата усложняет сам процесс принятия решений. Поэтому провалы рынка могут дополняться, а иногда и усиливаться провалами государства.
2.3. Политический процесс Основные действующие лица политического процесса
Основными действующими лицами (акторами) в теории общественного выбора являются избиратели, политики (законодатели) и государственные служащие (администраторы, чиновники, бюрократия). Люди как производители и потребители частных благ имеют отношение, в первую очередь, к институтам рынка; а как производители и потребители общественных благ — к институтам государства. Если в первом случае доминируют свободные отношения, то во втором — принудительные.
Люди становятся акторами политического процесса в той мере, в какой они пользуются, владеют и распоряжаются принудительной силой государства. Конечно, право принуждения следует минимизировать, ограничив его лишь для тех, кому законом это принуждение разрешено (кто выбран народом для осуществления этого принуждения). Впрочем, разные участники политического процесса пользуются этим правом в различной мере.
Избиратели
В отличие от частного, общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из которых предлагает свой пакет программ. Последнее означает, что избиратель лишен возможности выбирать нескольких депутатов: одного — по проблемам занятости, другого — по борьбе с инфляцией, третьего — по внешней политике и т.д. Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого далеко не полностью совпадает с его предпочтениями. В сфере бизнеса это означало бы покупку товара «с нагрузкой», поэтому избиратель вынужден из многих зол выбирать меньшее.
Таким образом, избиратели более ограничены в выборе, чем покупатели товаров на рынке, не только с точки зрения наборов благ, но и с точки зрения той информации, которой они располагают.
Политики
Политики определяют цели развития и средства их достижения, пытаются добиться одобрения сформулированных ими программ и в случае поддержки избирателей ищут пути реализации своих программ. При этом происходит значительное уточнение и конкретизация первоначального замысла. К тому же многое зависит от исполнителей, постоянный контроль за которыми настоятельно необходим. Кроме того, политики вынуждены быть своего рода предпринимателями. Однако в отличие от обычных бизнесменов политические предприниматели заинтересованы в спросе на их продукцию не со стороны покупателей, а со стороны избирателей. В их деятельности действует не принцип самоокупаемости, а необходимость переизбрания. Они максимизируют не прибыль, а престиж. Поэтому политики заинтересованы в тех лицах, которые помогут им профинансировать избирательную компанию. В их числе наиболее важную роль играют группы с особыми интересами .
Государственные служащие (бюрократы)
Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за политиков, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Поведение бюрократов детерминируется не только законодателями, но и должностными инструкциями, определяющими их права и обязанности. Их целью является как минимум сохранение должности, как максимум повышение статуса.
В данном курсе термин «бюрократия» используется в веберовском смысле слова — как обозначение рациональной деятельности профессиональных государственных служащих. Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве.
Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «система вращающихся дверей».
Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. «Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои “формальные” цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с “реальными” целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные».
Политико-экономический кругооборот
Образуется своеобразный политико-экономический кругооборот, который во многом схож с кругооборотом экономических благ. Только вместо домохозяйств и фирм в этом кругообороте участвуют избиратели и политики, а вместо рынков потребительских товаров и услуг фигурируют политический рынок и рынок общественных благ.
Простейшую модель можно описать следующим образом. Избиратели формируют общественные предпочтения. На политическом рынке отбирают наиболее популярных политиков, которым путем голосования избиратели делегируют свои полномочия. Политики в свою очередь принимают законы и организуют снабжение избирателей общественными благами.
Политики, конкурируя за голоса избирателей, организуют политическую рекламу, которая снабжает избирателей политической информацией. При этом наиболее дальновидные политики стремятся учесть самые насущные общественные потребности избирателей.
Эта простейшая модель может быть усложнена включением в нее бюрократов. Избиратели голосуют за политиков, политики назначают бюрократов, которые оказывают непосредственное воздействие на избирателей. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей. Она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке, поставляя политикам информацию и реализуя через систему распоряжений принятые законопроекты.
Через бюрократов группы с особыми интересами «обрабатывают» политиков, представляют информацию в выгодном для себя свете. Каждый из субъектов политико-экономического кругооборота зависит от другого, влияет на другого, деятельность каждого опосредована другим. Это не означает, что каждый из субъектов не сохраняет свою независимость и относительную обособленность.
Это говорит лишь о том, что любые действия субъектов политического процесса рано или поздно отразятся и на них самих, хотя и отразятся в ином, уже весьма преобразованном виде.
Политический процесс: изменения и развитие
Взаимодействие избирателей, политиков и государственных служащих образует политический процесс. Именно он создает основы для развертывания политики во времени и пространстве в форме упорядоченной последовательности действий.
Политический процесс — это упорядоченная последовательность действий политических акторов, преследующих свои властные интересы и создающих для достижения своих целей политические институты. Политический процесс может протекать как на микро-, так и на макроуровне. В первом случае речь идет о взаимодействии отдельных индивидов, во втором — о цикле политических изменений в рамках определенной политической системы.
Политические изменения — это появление новых элементов, характеристик политической жизни в результате взаимодействия акторов политического процесса. Они могут касаться способа или характера взаимодействия между политическими субъектами. Политические процессы могут быть разделены по масштабам, участникам, продолжительности и характеру взаимодействия. Например, выборы мэра Москвы происходят раз в четыре года и касаются преимущественно жителей российской столицы. Что же касается распада СССР, то этот политический процесс шел в течение нескольких лет и затронул так или иначе почти все население планеты.
Отдельные политические изменения взаимосвязаны друг с другом и приводят к рождению новых политических институтов. Это становление может происходить как эволюционным, так и революционным путем. Крупные качественные изменения в политической сфере приводят к политическому развитию. Хотя различие между политическими изменениями и политическим развитием довольно условно, тем не менее очевидно, что во втором случае происходят крупные качественные изменения: накопление количественных изменений вызывает качественный скачок. Характер политических изменений в значительной мере предопределен политико-экономическим циклом, границами которого являются выборы. Политические деловые циклы имеют определенные особенности в рамках различных политических систем. Поэтому кратко познакомимся с их основными типами.
2.4. Основные политические системы Демократия — форма или содержание?*
«До середины двадцатого века, — пишет современный английский политолог Ларри Зидентоп, — слово “демократия” было почти неизвестно за пределами западного мира, а до начала девятнадцатого века это слово вызывало крайне неблагоприятные ассоциации даже на Западе»10. Дело в том, что в понятие «демократия» вкладывают два смысла, которые отнюдь не тождественны: демократическое правительство и демократическое общество. Демократия как форма правления известна с античных времен. Классический ее пример — Афинская демократия V в. до н.э., где все важнейшие политические решения принимало народное собрание и почти каждый гражданин (вплоть до «люмпен-интеллигента» Сократа) в течение жизни хоть раз занимал какие-либо ответственные выборные должности. Такого рода политические системы эпизодически появлялись и в Средние века (можно вспомнить хотя бы Флорентийскую республику XIV—XVI вв.). Их часто рассматривают как прямых предшественников современной демократии, забывая о многих принципиальных различиях между ними.
Однако при демократических режимах доиндустриальных времен в политической жизни участвовало меньшинство населения — лишь главы семейств, принадлежащих к коренным жителям. В античных Афинах, например, в политической жизни принимало участие лишь свободное мужское население. Избирательного права были лишены женщины, дети, полусвободные граждане (метеки) и, конечно, рабы. Поэтому Афинская демократия допускала к участию в политической жизни не более пятой части населения этого города-государства. В средневековых городских республиках эта доля была еще ниже.
Менее очевидно другое различие, связанное с тем, что античная и средневековая демократии развивались в обществах, где человек еще не успел осознать себя полноценной личностью, не индивидуализировался. В доиндустриальных обществах каждый считал себя прежде всего частицей какого-то коллектива (рода, клана, племени, конфессии, сословия), и именно в этом качестве люди и участвовали в политической жизни. Такая демократия — это главным образом противоборство различных социальных групп, каждая из которых бдительно защищает свои льготы и привилегии. Не удивительно, что политическая жизнь в этих условиях приобретает черты постоянной напряженности и неустойчивости. Современная демократия — это, в первую очередь, общество индивидов, гражданское общество. Только в эпоху Нового времени и только в Западной Европе возникло представление о том, что каждый человек имеет «естественные права», самоценен как личность независимо от социального статуса. Демократические государства античности и Средневековья неизбежно вырождались, превращаясь в олигархические или монархические. Напротив, торжество парадигмы демократического общества привело к постепенному становлению в странах европейской цивилизации политического равенства без имущественного ценза и без ограничений по полу и расе13. Современная демократия стала полем столкновения интересов отдельных индивидов, каждый из которых в борьбе за свои интересы самостоятельно выбирает, какие политические решения ему более полезны и какие политические движения предпочтительны. Говоря о демократии, не следует забывать о важнейших цивилизационных предпосылках этого института и считать ее универсальным политическим принципом. Между тем, если демократическая форма правления может быть «импортирована» куда угодно, то демократическое (гражданское) общество импортировать нельзя. Поэтому за внешне схожими в разных странах демократическими формами политической жизни может скрываться весьма разное ее содержание.
Современные политические системы
С известной долей условности современные политические системы могут быть разделены на парламентские, президентские и смешанные.
При парламентской системе исполнительная и законодательная власти совпадают. Поэтому возможность избрания премьер-министром зависит от способности кандидата создать парламентскую коалицию. Именно в этом случае он не только может занять пост премьер-министра, но и проводить самостоятельную политику, опираясь на поддержку большинства в законодательном собрании. Вся полнота власти в этом случае принадлежит кабинету министров. Это не исключает существования президентов и даже монархов. Однако должности президента или монарха (если они существуют) носят в значительной мере церемониальный характер.
При президентской системе глава государства избирается независимо от парламента. Президентские полномочия в этом случае даются на ограниченный срок. Президент обладает законодательной властью и контролирует исполнительную власть.
В смешанных системах сочетаются черты президентской и парламентской систем. Президент обычно обладает большей властью, чем при чисто парламентской системе, но и парламент имеет бóльшие полномочия, чем при президентской системе. Парламент имеет право отправить правительство в отставку, а за президентом остается право роспуска парламента.