Первое разделение России на губернии произведено 18 марта 1708 года. Петр Великий, издавая указ, рассчитывал на финансовое упорядочение дел в государстве. Царь разделил Россию на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.
Каждой губернии были приписаны города. К городам ― пригороды. Всего городов и пригородов значилось тогда ― 339.
29 мая 1719 года состав губерний был изменен. Губерний стало 11: Петербургская, Московская, Киевская, Азовская, Ревельская, Рижская, Архангелогородская, Сибирская, Казанская, Нижегородская и Астраханская. Теперь в городских поселениях учитывалось количество податных дворов. Правительство смотрело на протяжение губерний и положение их внутри государства. Губернии были разделены на провинции, а провинции на уезды с городами, пригородами и селениями. Городов было обозначено ― 255, пригородов ― 18, крепостей ― 4.
Преемники Петра Великого вплоть до Екатерины II увеличили число губерний еще на пять: Новгородская, Оренбургская, Белгородская, Выборгская и Воронежская.
Екатерина II в первые четыре года своего правления увеличила число губерний с 16 до 20, прибавив новые: Малороссийскую, Новороссийскую, Слободско-Украинскую и Иркутскую. В каждой губернии должно было проживать от 300 тыс. до 400 тыс. человек.
Губерния делилась на уезды по 20 ― 30 тыс. жителей. В 1785 году была создана 41 губерния или наместничества. Во всех губерниях насчитывалось 493 уездных города и 86 городов вне уездов. В конце царствования Екатерины II были образованы еще 8 губерний из вошедших в состав России: Литвы, Польской Украины и Курляндии.
91 город были обозначены в них уездными городами, 7 ― вне уездов. Были также еще две области ― Таврическая и Земля Донских казаков.
При восшествии на престол Павла I общее количество губерний сократилось с 49 до 41. К концу царствования Александра I количество губерний снова возросло до 49, а число областей до 7. К началу царствования Александра II количество губерний составило ― 51, областей ― 6 и Земля Войско Донского (без учета Польши, Финляндии и Кавказа).
Городские поселения постоянно подвергались изменениям. Название пригорода почти исчезает. Посады делаются самостоятельными городскими поселениями. В них проживали сословия: купцы и мещане. В городах же обывателями считались все сословия. В западных губерниях в качестве городских поселений возникли ― местечки, куда собирались на жительство промышленники и евреи (пережиток польского владычества).