В нашей стране, наверное, не найдешь ни одного образовательного учреждения, будь то детский сад или школа, в котором нет родительского комитета. И все больше и больше вопросов у родителей возникает относительно правомерности требований этого общественного образования. И это связано с тем, что «права» родительских комитетов с каждым годом становятся все шире, а их решения начинают носить характер властных предписаний, обязательных к неукоснительному выполнению.
В этой статье я подробно расскажу о следующем:
1) Что включает в себя понятие "родительский комитет" с точки зрения действующего законодательства.
2) Правовой статус родительского комитета.
3) Юридическая сила решений родительского комитета.
1. Что такое родительский комитет с точки зрения российского
законодательства?
!Сразу перейдем к главному. В РФ ОТСУТСТВУЕТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ РОДИТЕЛЬСКИЙ КОМИТЕТ. Единственное, что мы можем найти, перевернув все законные и подзаконные акты с ног на голову, это очень редкие упоминания данного словосочетания, говорящие о том, что такое образование в РФ вроде бы есть, однако, что оно из себя представляет, и каков его юридический статус, непонятно.
Все ранее существовавшие нормативные акты, хоть как-то открывающие завесу тайны на то, что же все таки это такое "родительский комитет", на сегодняшний день утратили силу. Так, утратило силу Письмо Министерства просвещения РСФСР от 19 марта 1971 г. N 114-М "О Типовом положении о родительском комитете общеобразовательной школы" в связи с изданием Приказа Минобрнауки России от 25.05.2016 г. № 620. Утратил силу приказ Минобрнауки России от 24 февраля 209 г. № 57, в котором представителям родительских комитетов предоставлялось право входить в число общественных наблюдателей при проведении ЕГЭ. Сейчас действует новый Приказ Минобрнауки от 26.12.2013 г., в тексте которого нет никакого упоминания о родительском комитете. Единственный действующий документ, в котором я нашла хоть какое-то упоминание словосочетания «родительский комитет», это письмо Министерства образования и науки РФ, Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования от 31.03.2008 г. № 03-599 «О внедрении в дошкольных образовательных учреждениях новых систем оплаты труда» в п.2.4 которого говорится о том, что эффективность управленческой деятельности, в том числе, зависит от наличия и работы родительского комитета.
Т.о., признавая факт существования родительских комитетов (о чем свидетельствует упоминание о них в отдельных нормативных актах), законодатель до сих пор не посчитал нужным дать этому явлению правовую поддержку, юридически закрепив статус подобного образования.
2. Правовой статус родительского комитета.
Что говорит закон об образовании?
В РФ основным документом, регулирующим образовательный процесс, является ФЗ от 29.12.12 № 273-ФЗ «Об образовании» (далее по тексту- Закон об образовании.
В данном нормативно-правовом акте родители названы участниками образовательных отношений, входящих в систему образования, которые в силу демократического характера управления образованием имеют право на участие в управлении образовательным процессом в форме, определяемой уставом образовательного учреждения (ст.ст. 2 ,10 и 44 Закона об образовании).
Т.о., закон в данном случае за формой участия родителе в жизни школы, отсылает нас не к нормативно-правовым актам, регулирующим деятельность родительских комитетов, а к уставу образовательного учреждения.
Согласно п.п. 4 и 6 ст. 26 Закона об образовании, в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации.
И опять отсылка к Уставу. Опять родительский комитет в списке коллегиальных органов управления не числится.
А вот дальше в ст. 6 Закона об образовании идет самое интересное. Данный закон говорит о совершенно не известной российской действительности форме участия родителей в жизни школы, как совет родителей: ". В целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления образовательной организацией и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей(законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации, создаются, в частности, СОВЕТЫ РОДИТЕЛЕЙ (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.
Сегодня в РФ действует Концепция государственной семейной политики в РФ на период до 2025 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.08.2014 г. № 1618-р, согласно которой решение задачи по содействию в реализации воспитательного и культурно-образовательного потенциала семьи включает в себя, в частности, повышение педагогической культуры родителей, в том числе путем поддержки деятельности родительских советов.
При этом, как и в случае с родительским комитетом, законодательство не раскрывает правовой статус подобных советов. Однако, главное отличие этих двух объединений родителей заключается в том, что в Законе об образовании есть упоминание о праве родителей создавать совет, участвовать в управлении образовательным процессом в форме, предусмотренной уставом образовательной организации, но нет ни слова о родительском комитете.
Является ли родительский комитет общественным объединением?
Если рассматривать родительский комитет как общественное объединение, то можно сказать, что это одна из форм реализации конституционно гарантированного права граждан РФ, предусмотренных ст. 30 Конституции РФ.
Деятельность общественных объединений регулируется в РФ ФЗ от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее по тексту – Закон об общественных объединениях»).
Как сказано в данном ФЗ, право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (ст. 3 Закона об общественных объединениях).
Применительно к деятельности родительского комитета, можно рассматривать только одну форму общественного объединения – общественная организация.
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию (ст. 8 Закона об общественных объединениях).
Согласно ст. 18 Закона об общественных объединениях, общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные законом. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.
Членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения. Члены общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения, и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе. Участниками общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Участники общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности (ст. 6 Закона об общественных объединениях).
Т.о., родительский комитет можно рассматривать как общественную организацию без государственной регистрации в качестве юридического лица при соблюдении следующих условий:
I. Решение о его создании, об утверждении Устава, о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов было принято на съезде (конференции) или общем собрании, на котором присутствовало не менее 3 человек. Такое решение принимается в письменном виде - в виде протокола общего собрания, и является одним из основных документов объединения.
II. Объединение действует на основании разработанного устава, который также утверждается в письменном виде, и является одним из основных документов объединения.
III. Общественное объединение основано на добровольном членстве его участников, выраженное в заявлении либо ином письменном документе.
! Нельзя рассматривать как общественное объединение простое объединение лиц, созданное в нарушение установленного законом порядка создания общественного объединения, не имеющего уставных документов, и функционирующее на основе устных договоренностей между его участниками.
В случае создания родительского комитета в виде общественного объединения без регистрации в качестве юридического лица, на его деятельность будут распространяться законодательство об общественных объединениях. Родительский комитет получит официальный статус субъекта права, с соответствующими правами и обязанностями, но без регистрации в качестве юридического лица стать субъектом гражданских правоотношений не сможет. Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) в ст. 1 относит к участникам регулируемых гражданским законодательством отношений, граждан и юридических лиц. Общественные объединения без регистрации в качестве юридического лица в этот перечень не входят, а, следовательно, не имеют гражданских прав и не несут гражданские обязанности, т.е., например, не могут открывать счета и выступать в качестве субъекта имущественных отношений.
А ведь именно гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (ст. 2 ГК РФ).
Т.о., без регистрации родительского комитета в качестве юридического лица, родительский комитет не имеет права в своей деятельности касаться объектов гражданских правоотношений.
Какие же права есть у общественных объединений, не зарегистрированных в качестве юридического лица?
Для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет право:
-свободно распространять информацию о своей деятельности;
- проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;
- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
- выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 27 Закона об общественных объединениях).
Т.о., исходя из выше сказанного следует, что у родительского комитета, не зарегистрированного в качестве юридического лица, но оформленного в виде общественного объединения, довольно узкий перечень прав, в который любые имущественные отношения не входят.
3. Юридическая сила решений родительского комитета.
Отвечая на этот вопрос, необходимо четко разделять правоспособность родительских комитетов, созданных на основе устных договоренностей граждан, созданных как общественное объединение без регистрации юридического лица и как общественное объединение, зарегистрированное как юридическое лицо.
В первом случае, родительского комитета как субъекта права вообще не существует. Можно сказать, что это инициативный кружок или родительский клуб, не имеющий право выдавать какие-либо обязательные к исполнению предписания никому, в том числе и членам этого кружка. Все решения носят исключительно рекомендательный характер, отражающий волю объединившихся лиц. Исполнение этих рекомендаций осуществляется участниками по своему усмотрению без наступления негативных правовых и иных последствий в случае их неисполнения.
В случае, если родительский комитет создан как общественное объединение без регистрации в качестве юридического лица, то все решения, принимаемые в рамках его деятельности, касаются только участников данного общественного объединения, и могут приниматься только в рамках прав, предоставленных обществу Законом общественных объединениях. Все, что выходит за рамки этих прав, является незаконным и не подлежит исполнению. При этом обязанности участников прописываются в Уставе объединения. Единственным правовым последствием неисполнения своих обязанностей, является исключение лица из состава объединения.
Очень интересная, и с моей точки зрения, правильная позиция, была высказана доктором юридических наук, профессором, директором Института публично-правовых исследований Козыриным А.Н. и к.ю.н., к.э.н., заместителем заведующего кафедрой финансового, налогового и таможенного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Трошкиной Т.Н.в статье «Нормы образовательного права», опубликованной в электронном журнале, № 4, 2016 г. в СПС «КонсультантПлюс» относительно юридической силы решений, принимаемых, в том числе, родительскими комитетами: «Правила поведения, регулирующие отношения в сфере образования, могут устанавливаться различного рода общественными объединениями (профсоюзами педагогических работников, студенческими советами, родительскими комитетами и т.п.). Такие правила называются корпоративными нормами. Корпоративные нормы очень похожи на правовые нормы: они закреплены в письменных документах (решениях, уставах и т.д.), имеют обязательный характер для членов данного общественного объединения. Вместе с тем нетрудно заметить существенные различия между правовыми и корпоративными нормами. Корпоративные нормы при их применении не могут опереться на силу государственного принуждения, они обеспечиваются исключительно общественным авторитетом издающей их общественной организации. Корпоративные нормы не обладают свойством общеобязательности - они обязательны только для членов данного общественного объединения».
В случае регистрации родительского комитета как юридического лица, права и обязанности его учредителей (участников) прописаны в гражданском законодательстве, регулирующего деятельность соответствующего вида юридического лица, а также в учредительных документах. Все решения, принимаемые в процессе осуществления юридическим лицом деятельности, обязательны только для учредителей (участников) юридического лица и для лиц, с которыми их связывают договорные отношения.
В настоящее время родительские комитеты в России действуют в подавляющем большинстве на основе устных договоренностей. По сути, они представляют собой добровольное объединение лиц, которые по своему усмотрению определяют степень своего участия в деятельности объединения. И все решения, принимаемые таким объединением или его отдельными членами (группой членов) не являются обязательными. Поэтому сталкиваясь с инициативой родительского комитета, даже поддержанной подавляющим большинством родителей, только от вас зависит, поддержите ли вы эту инициативу, в какой форме и в каком объеме выразите свою поддержку, или вообще предпочтете остаться в стороне.