Во всем мире Государства являются крупнейшими потребителями товаров и услуг. И от того, насколько эффективно работает система гос. закупок, во многом зависит экономический рост и развитие страны.
Для России этот вопрос стоит остро, так как размер государственных закупок достаточно высок. Для сравнения в Евросоюзе через гос. закупки распределяется объем средств равный ≈14% ВВП. В России в 2019 году по 44-ФЗ и 223-ФЗ суммарно было закуплено на 28% ВВП (29,6 трлн. рублей).
Первый раз с системой гос. закупок я столкнулся в 2010 году. Именно тогда в 94-ФЗ было введено понятие открытого аукциона в электронной форме (ОАЭФ). И все мы, в том числе и заказчики, погрузились в увлекательный мир электронных торговых площадок (ЭТП), подготовки двух частей конкурсных заявок, оформления электронных цифровых подписей (ЭЦП) и прочих радостей цифровизации закупок.
С тех пор законодательство менялось и дорабатывалось много раз. На смену 94-ФЗ пришел 44-ФЗ, который стал регулировать не только сам процесс закупок, но и вопросы их планирования, нормирования, обоснования и мониторинга; а также порядок исполнения контрактов и экспертизы полученных результатов и многое другое.
Достаточно сказать, что 94-ФЗ состоял из 65 статей, а его наследник 44-ФЗ содержит уже 114 статей и требует принятия более 60 подзаконных нормативных актов.
Неизменным остается одно: основным способом определения поставщика является тот самый ОАЭФ.
Для непосвященных: закупочный аукцион – это когда заказчик описывает требования к товарам или услугам в виде спецификации или технического задания, указывает максимальную цену, за которую готов это купить.
При чем сделать это необходимо так, чтобы никто не понял, что конкретно заказчик хочет, иначе это ограничение конкуренции.
К примеру: «Нам нужна шоколадка. Сладкая, с орехами, весом не меньше 100гр. Хорошо бы RitterSport, но и Аленка подойдет».
Потенциальные поставщики подают свои предложения, а потом торгуются на понижение. Победителем считается тот, кто предложил минимальную цену. Неважно, что конкретно он предложил, лишь бы удовлетворяло требованиям.
В этой аббревиатуре у меня нет претензий к буквам:
«О» – открытость. Действительно, сложно спорить с тем, что государственные средства, а это наши с вами деньги, должны тратиться максимально прозрачно и открыто. Это снижает коррупцию и повышает конкуренцию.
«Э» – электронный. Я вообще люблю все электронное. Переход от подачи заявок в бумажных конвертах по почте или курьером – к отправке их в электронном виде через ЭТП – это большой шаг вперед. Часть процессов была автоматизирована, снизился человеческий фактор при рассмотрении заявок.
«Ф» – форма. Тут без комментариев.
Загвоздка в букве «А» – аукцион.
Вы спросите: «А в чем, собственно, проблема? Кто предложил меньшую цену, тот и прав. Все честно, мы же все заинтересованы, чтобы государственные средства тратились максимально эффективно».
И я, конечно, могу ответить, что дешево и эффективно – это разные понятия, или, что демпинг неизменно приводит к снижению качества. Но проблема даже не в этом.
Дело в том, что аукцион является очень хорошим способом продать что-то конкретное и плохо подходит для покупки сложных объектов.
Например, у вас есть картина известного художника. Как продать ее по максимальной цене? Все просто, выставить на аукцион. Потенциальные покупатели точно знают, что они получат, и могут оценить, сколько готовы заплатить. Кто заплатит больше, тот и побеждает, а продавец получает максимально возможную цену за свой товар. Все довольны.
А что если на продажу выставляется объект, для которого сложно провести оценку. Например, государство разыгрывает право на разработку нефтяного месторождения. Каждый претендент проводит свою оценку емкости этого месторождения и выставляет цену, исходя из этой оценки. Тот, кто оценил емкость наиболее оптимистично, побеждает, но есть немалая вероятность, что он оценил неправильно и в итоге прогорит.
В теории аукционов такое явление называется «проклятием победителя».
«Ну и что? – спросите вы. – Государство-то все равно получило максимальную цену, какое ему дело, что кто-то прогорит?» И будете правы.
Только если государство проводит аукцион на покупку, оно само оказывается в ситуации, когда оценить качество предложений участников очень сложно. В этом случае стоит говорить о «проклятии покупателя».
Государство, конечно, не прогорит, просто возьмет еще немного наших денег и решит проблему. Но назвать такой подход эффективным сложно.
Есть такой замечательный учебник «Управление закупками и поставками» (авторы: М. Линдерс, Ф. Джонсон, А. Флинн, Г. Фирон).
В нем есть отдельная глава, посвященная электронным аукционам при покупке. И в этой главе недвусмысленно даётся понять, что применять электронный аукцион стоит только в случае, когда объект покупки описан максимально точно и конкретно.
То же самое говорится в директиве Евросоюза № 2014/24/EU.
В результате только 15% закупок ЕС проходят в форме электронного аукциона.
В России же ОАЭФ является основным способом закупки, и через него распределяется ≈65% бюджетных средств, а именно 5,36 трлн. рублей.
Кстати, на втором месте с результатом 1,78 трлн. руб. (почти 22%) идет закупка у единственного поставщика. Привет, открытости и конкурентности. 🙂
Я уже не говорю о том, что среднестатистический заказчик не умеет и не должен уметь писать грамотное ТЗ на сложные системы. Он обращается за помощью к одному из потенциальных исполнителей (к нам, в том числе), а тот пишет ТЗ под себя.
В существующей системе для заказчика это зачастую единственный способ получить прогнозируемый по качеству результат.
Что делать?
Вводить другие способы организации закупки: сложные конкурсы, конкурентные ценовые переговоры и т.д.
По опыту могу сказать, что коммерческие структуры, которые берут на вооружение такие методы, получают лучший результат, чем государственные – с системой электронных аукционов.
Ну а глобально, нужно снижать долю государства в экономике, чтобы этот вопрос не стоял так остро. Но это уже совсем другая история. 🙂