Всемирная торговая организация появилась на свет 25 лет назад — 1 января 1995 года. Создатели рассматривали ее как главного проводника свободной торговли в мире, но к своему юбилею ВТО подошла в парализованном состоянии. Формальный приговор вынесли США, которые из идеолога организации превратились в разрушителя. При этом недовольных было гораздо больше — слишком быстрое развитие Китая пришлось не по нраву развитым странам, а бедные осознали, что разрыв между ними и богатыми не уменьшается. Крах надежд либеральной экономики и новый мировой порядок.
Судебный тупик
С 11 декабря Апелляционный суд ВТО больше не может выносить правомочные решения — в коллегии судей остался всего один человек. По правилам, их должно быть семь, но в последнее время всю работу исполняли трое. И вот двое из них ушли на пенсию. В таких случаях полагается выбирать сменщиков, но США уже второй год блокируют процедуру. Дело в том, что Вашингтону совершенно не нравятся решения, которые выносит Апелляционный суд в их спорах.
Остановка работы органа фактически делает всю организацию недееспособный. ВТО может продолжать разбирательства, но проигравшая сторона вправе подать апелляцию и продолжить признанную дискриминационной практику без последствий. Разбирательства и так регулярно затягивались на годы и даже десятилетия, но теперь вести их потеряло даже минимальный смысл — надеяться можно лишь на сознательность ответчика и его нежелание подать апелляцию.
Гендиректор организации Роберту Азеведу считает, что через несколько месяцев суд сможет возобновить свою работу, но это только техническая сторона вопроса. Оснований для оптимизма нет ни у него, ни у ЕС, который с лета пытается решить проблему. Предлагается создать временный суд, работающий по правилам ВТО. Его в идеале должны признать все участники организации, чтобы получилось своего рода «мини-ВТО», однако согласились пока только Канада и Норвегия. США, как и ожидалось, выступили против.
Происходящее не получится списать на самоуправство команды президента Дональда Трампа. Проблемы у ВТО возникли задолго до прихода в Белый дом эксцентричного бизнесмена. Критика обрушивалась на организацию со всех сторон, многие ее положения откровенно игнорировались, а в свободную торговлю раз за разом вмешивалась политика. Протекционизм превратился в нормальную практику, и все чаще такая стратегия находила понимание у правительств самых разных государств, в том числе развитых, которые не видели другого выхода. Так что закат эпохи ВТО был предсказуем.
Долгая история
Впервые о создании мирового регулятора торговли задумались во время Второй мировой войны. В 1944 году на Бреттон-Вудской конференции в Нью-Йорке были основаны Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР). Во встрече приняли участие представители 44 стран, в том числе СССР, но идеологами ее выступали США и Великобритания. Третьим главным органом решили сделать Международную торговую организацию (МТО). Для этого в 1947 году появилось Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), задуманное как переходный этап. К тому моменту СССР уже отказался быть участником всех торговых организаций, полагая, что те станут защищать американские торговые интересы.
В итоге Конгресс США не стал ратифицировать устав МТО, и полвека принятое как временное ГАТТ работало само по себе. Тем не менее договоренности оказались успешными: к середине 1990-х годов средняя таможенная пошлина снизилась с 40 процентов до 4. Такой результат позволил сторонам прийти к компромиссу, и в 1994 году соглашение о создании ВТО было подписано. Новые правила, помимо традиционной торговли товарами, учитывали торговлю услугами, а также регулировали защиту интеллектуальной собственности.
Повлияло на переговоры и завершение Холодной войны, которое, как казалось, окончательно устанавливало западную экономическую модель как единственно верную. Однако проблемой стало невнимание к политике. Учредители ВТО полагали, что рыночных отношений будет достаточно, чтобы страны почувствовали выгоду свободной торговли и перестроили свои экономические и политические системы. Можно констатировать, что эти надежды провалились.
Благие намерения
Правила ВТО обширны, содержат множество исключений, но из них можно выделить несколько ключевых групп. Во-первых, это равные для всех права. Если какой-то участник ВТО предоставит преференции другому, то аналогичными льготами пользуются и все остальные члены (режим наибольшего благоприятствования в торговле, РНБ). Во-вторых, двухсторонние торговые ограничения должны сниматься взаимно, не должно быть так, что на уступки идет только одна сторона. Далее — перенос регулирования торговых тарифов в ведение органов ВТО. В том числе из этого следует, что если одна сторона ухудшает условия торговли в каком-то секторе, то другая сможет на платформе ВТО потребовать компенсации в одном или нескольких других секторах. Ставится и условие прозрачности — все страны должны иметь публичные правила торговли и объяснять их понятным образом другим членам ВТО.
Организация контролирует исполнение договоренностей, проводит переговоры между сторонами, выполняет функции арбитра в торговых спорах, следит за национальными торговыми политиками. В отдельных случаях ВТО разрешает странам вводить торговые ограничения для достижения неэкономических целей. В их число входят, например, защита окружающей среды или поддержка здравоохранения. Еще развивающимся и наименее развитым странам можно иметь определенные льготы, выпадающие за режим наибольшего благоприятствования в торговле. Исключения из принципов РНБ могли запрашивать региональные зоны свободной торговли и таможенные союзы.
Для вступления в ВТО новому участнику требуется согласие всех членов организации. Он обязуется соблюдать все правила и обязательства и привести свое законодательство в соответствие с требованиями ВТО. Работа занимает не один год, а иногда и десятки лет, но претенденты полагают, что усилия того стоят. В первую очередь их привлекает доступ на крупнейшие мировые рынки, без которого собственный экспорт неконкурентоспособен. Также преимуществом ВТО считается равноправие — правила позволяют защитить свои национальные интересы в торговых спорах с более крупными партнерами.
В настоящее время членами ВТО являются более 160 стран и объединений, организация охватывает 98 процентов мировой торговли. Еще 20 стран находятся в процессе переговоров о вступлении. Ведь, как сказано на сайте ВТО, это «единственная международная организация, которая занимается правилами мировой торговли, а ее главная функция — следить, чтобы торговые отношения были плавными, предсказуемыми и свободными насколько это возможно».
Китайское предупреждение
«Взломать» такое внешне справедливое устройство выпало самой населенной стране мира. Китай сорвал самый большой куш, но даже не подумал измениться таким образом, каким рассчитывали идеологи ВТО. Во многом именно его развитие, а также понимание, что справиться с Пекином по нормам и правилам ВТО не выйдет, заставили США пойти на конфликт.
Современный Китай начался с провозглашения реформ Дэн Сяопина в 1978 году. Они заключались в ориентации на экспортное производство и массовое привлечение инвестиций. Для экономического роста надо торговать со всем миром, а значит, присоединение сначала к ГАТТ, а потом и к ВТО для Китая стало первоочередной задачей. После 15 лет переговоров, 11 декабря 2001 года, Пекин этого добился. Спустя ровно 18 лет, день в день, США остановили работу ВТО.
В ходе консультаций члены организации опасались — и не без оснований — дешевой рабочей силы КНР, которая перетянет производства к себе. Пекин пошел на беспрецедентные уступки, чтобы их успокоить. Вдвое снизил таможенные тарифы на импорт сельскохозяйственной продукции и почти в четыре раза — на импорт промышленной. Ввел нулевые сборы на импорт телекоммуникационного оборудования, полупроводников, компьютеров. Отказался от субсидий для отраслей экономики, ориентированных на экспорт, открыл рынок услуг для иностранных компаний, отменил локальные законы на территории страны. Одним словом, при вступлении в ВТО Китай взял на себя куда больше обязательств, чем другие члены. Пекин согласился даже на 15 лет считаться страной с нерыночной экономикой, что позволяет другим членам организации вводить антидемпинговые пошлины в отношении импортируемых товаров.
И, несмотря на это, Пекин выиграл. В 1988 году объем китайского экспорта составлял 50,6 миллиарда долларов. Спустя 30 лет — 2,14 триллионов долларов, с учетом инфляции — в 33 раза больше. В 2001 году ВВП Китая был на уровне 1,314 триллиона долларов — это шестое место, ниже Франции, но выше Италии. В 2009-м КНР опередила Японию и поднялась на второе место с результатом 5,069 триллиона.
В 2018-м у Китая было 13,28 триллиона долларов — в два раза больше, чем у третьей мировой экономики. С точки зрения производства Китай уже захватил весь мир. Слишком мало осталось домов, где не найти какой-нибудь вещи с надписью Made in China. На Китай приходится более половины мирового производства в десятках областей реального сектора экономики. Помимо таких очевидных, как производство электроники, Китай выпускает более 60 процентов цемента в мире, более 60 процентов обуви и половину тоннажа новых судов.
Корпорация КНР
Взлет стал возможен благодаря тому, что Китай превратился в уникальное образование — государство-корпорацию, управляемую «советом директоров» в виде ЦК Коммунистической партии. Разница между государством и корпорацией в том, что первое должно заботиться об интересах всех граждан, а корпорация — о прибыли и интересах сотрудников, которых можно нанимать и увольнять. От перехода в стадию корпорации обычные страны отделяют выборы и возможность народного бунта и смены власти. Однако Пекину до последнего времени, и не в последнюю очередь благодаря национальному менталитету, удавалось обходить эту проблему с помощью жесткого контроля СМИ и интернета. Помогал этому, конечно, и стремительный рост доходов. Еще в середине 2000-х годов зарплата 300 долларов в Китае считалась нормальной или даже хорошей, но за десять лет доходы китайцев выросли в 2,5 раза — до 750 долларов.
Когда антиглобалисты обвиняют нынешнюю систему мировой торговли и ВТО как ее символ в работе на транснациональные корпорации, они даже с учетом множества противоречий говорят о конкретном факте. Присутствие во многих странах мира дает такой компании конкурентные преимущества перед сугубо национальными производителями: увеличивает рынки сбыта, повышает надежность, снижает зависимость от властей одной страны и оставляет больше пространства для маневров. В теории, без учета политики, такая крупная компания работает в интересах любой страны, где представлена. Она дает работу местным жителям, платит налоги, формирует современный рынок, привносит новые технологии и поставляет качественную продукцию покупателям.
Теория заканчивается, когда в конкурентную борьбу корпораций вмешивается гигантское государство, у которого заранее есть ряд преимуществ. У него больше денег, оно само пишет законы, оно может политически надавить на крупный бизнес и заставить его играть по своим правилам.
Так, до последнего времени для строительства своей фабрики на территории Китая иностранной компании надо было взять в долю китайскую компанию, которая получала доступ к технологиям. Пекин мог не обращать внимания на трудовое законодательство и экологические проблемы — проблема недовольства решалась за счет слабой урбанизации и контроля за СМИ и интернетом (Китай мог себе позволить заблокировать главные мировые ресурсы). Доля городского населения в Китае в 2018 году составляла всего 60 процентов (в развитых странах — около 70-ти), при этом горожане получают в два раза больше сельчан. Желание сельских жителей получить высокооплачиваемую работу в городе заставляло их закрыть глаза на многие нарушения своих прав.
Всех этих возможностей нет, например, у США, где сильна политическая конкуренция, и кандидатам нужно учесть интересы противоположных сторон. Еще сложнее ситуация в Европе, где у стран есть национальные интересы, которыми они не готовы поступиться, а выборы могут резко изменить курс государства. К примеру, одна из самых богатых стран — Франция — не может даже повысить пенсионный возраст, чтобы не вызвать народный гнев.
Более гибкий Китай полностью прочувствовал свои преимущества, поэтому уже сейчас превратился в главного защитника ВТО. В 2017 году председатель Си Цзиньпин впервые прибыл на форум в Давос и произнес речь, где призвал отказаться от политики протекционизма и вернуться к свободной торговле. Его можно было понять — самое бурное развитие пришлось как раз на первое десятилетие членства в ВТО, а с 2011 года происходит медленное снижение темпов. В 2019 году рост на уровне 6 процентов, и поводов для возвращения к рекордам не видно. Хотя расти Китаю надо, ведь вторая экономика мира уступает по доле ВВП на душу населения даже России.
Россия попала
Разочарование в различных положениях Всемирной торговой организации хорошо видно на примере России. Москва хотела присоединиться к соглашению о мировой торговле с середины 1980-х годов. Официально запросы начались с 1993 года, но стать членом ВТО страна смогла только 22 августа 2012 года. Тяжелее всего шли переговоры с США, Евросоюзом и Китаем. Противоречия возникали в вопросах финансовых рынков, поставок сельхозпродукции и интеллектуальной собственности. Осложняли ситуацию и политические проблемы (военный конфликт с Грузией) и серьезное противодействие внутри страны.
Многие аналитики предупреждали, что Россия утратит ряд своих отраслей и попадет в зависимость от импорта, а сама не выдержит конкуренции на других рынках. Критиковались и условия, на которых Россия вступила в ВТО, но тут страна добилась права почти сохранить свою таможенную политику на несколько лет — о полноценном членстве стало возможным говорить только в этом году.
Начальные результаты трудно было назвать блестящими. В первые полгода 2013 года импорт в Россию вырос на 3,4 процента, с 146 миллиардов долларов до 151 миллиарда, а экспорт упал на 2,74 процента — с 261 миллиарда до 254 миллиардов. Рост ВВП за год, который прогнозировался на уровне 3,6 процента, составил в итоге 1,3 процента. Причем аналитики считали причиной, пусть и не единственной, именно вступление в ВТО. Речь шла о низкой конкурентоспособности российских товаров. Нельзя сказать, что власти этого не понимали. Например, Россия ввела утилизационный сбор на импортные автомобили. Евросоюз «экологическую» идею не оценил и подал жалобу в ВТО. Позднее еще одним поводом для жалобы на Россию в 2014 году стал запрет на ввоз живого скота из стран ЕС из-за африканской чумы свиней (АЧС).
Но все споры отошли на второй план после событий на Украине в начале 2014 года. Западные страны ввели санкции, которые били по экономике России, а Москва ответила продовольственным эмбарго. Действия обеих сторон прямо касались областей, которые должны были бы регулировать правила ВТО, но были мотивированы политическими причинами.
В последующие годы Россию последовательно лишали доступа к передовым технологиям и вводили санкции в отношении главных компаний. Москва объявила политику импортозамещения, что по сути является синонимом протекционизма. В таких условиях говорить о следовании нормам ВТО не имело смысла — проблема была исключительно политической. Россия несколько раз жаловалась в ВТО на Украину и ЕС, но большинство споров до сих пор ни к чему не привели.
Показательным стал иск против применения ЕС положений Третьего энергопакета к газопроводу OPAL, сухопутному продолжению «Северного потока». «Газпрому» запретили использовать магистраль на полную мощность, оставив ему только половину. Энергопакет должен был помогать развитию конкуренции, но на самом деле использовался как политическое оружие, ведь претендентов на использование OPAL не было.
Третейская группа ВТО в августе 2018 года частично признала правоту России, в том числе и по объему поставок. Хотя к тому моменту это решение, казалось, уже утратило актуальность, потому что еще в 2016 году Еврокомиссия позволила российской компании использовать OPAL почти на полную мощность.
Однако оба решения в пользу России отменил Европейский суд по иску Польши. Варшава не скрывала, что целью иска было сохранение транзита российского газа через Украину. Таким образом, политика опять оказалась сильнее норм ВТО, и Европа вместе с США восприняли это как свою победу.
В России иллюзии относительно необходимости строго исполнять требования ВТО и возможности отыскать справедливости к концу 2019 года исчезли. Несколько успешных исходов общей картины никак не могло изменить. «Мы, конечно, вступили в 2012 году в эту замечательную, казалось бы, организацию, но никаких серьезных преференций или экономических результатов, к сожалению, не увидели», — подвел итог глава Минпромторга России Денис Мантуров.
Выход из этого замкнутого круга Россия, похоже, увидела именно в китайской централизованной модели. Доля госкорпораций в экономике возрастает, приватизация буксует, развитие малого и среднего бизнеса, о котором много говорится, остановилось, и национальные проекты ситуацию не меняют.
Затянувшиеся похороны
На фоне санкционного противостояния с Западом может показаться, что критика ВТО со стороны Москвы — исключительный случай, но это не так. Недовольство характером торговых отношений, задаваемых организацией, высказывали страны по всему миру — и развитые, и развивающиеся. Проблемы у ВТО носили схожий характер, а именно — политический. Организация, призванная снизить разногласия развитых и развивающихся стран, явно не справилась с задачей.
В развитых странах центром недовольства стали рабочие. Именно они сделали Трампа президентом. Да, американским корпорациям выгоднее переносить производство в Китай, это позволяет им получать больше денег. Это выгоднее и стране в целом — за последние десять лет ВВП США в абсолютных цифрах вырос больше китайского, но простым американцам, которые теряют рабочие места, такая ситуация не приносит пользы. Поэтому одним из постоянных заявлений главы Белого дома с самого начала было требование к технологичным компаниям вернуть заводы в страну. Он посчитал, что создание Трансатлантического и Транстихоокеанского партнерств, которые оставляли за бортом Китай, проблему не решат, а потому встал на радикальный путь торговых войн. Евросоюз, в свою очередь, откупался от возмущенных безработицей граждан социальными пособиями, но в итоге вынужден был обратить внимание на подъем правых сил, которые апеллировали не только к миграции из стран Ближнего Востока, но и к потере промышленности.
У развивающихся стран свои проблемы. Так, в 2013 году на министерской конференции стран — членов ВТО на Бали (Дохийский раунд), министр торговли и промышленности Индии Ананд Шарма заявил, что его страна не станет уменьшать субсидии в сельском хозяйстве в соответствии с нормами организации, потому что от этого зависят «жизни миллионов нищих крестьян». Эти слова выглядят особенно справедливыми, если заметить, что, к примеру, в 2011 году ЕС направил на прямые выплаты фермерам 42,5 миллиарда евро, а 3,34 миллиарда — на интервенции и поддержание цены на сельхозтовары. Россия, для сравнения, договорилась о поддержке своих фермеров только на 9 миллиардов долларов со снижением в два раза в течение пяти лет. А ведь у ЕС есть еще импортные пошлины и квоты на продукты питания. Все вместе это делало европейский рынок — один из самых крупных и желанных в мире — недоступным для продукции из развивающихся стран.
Одним словом, бедные страны отставали от богатых, но и в последних все больше и больше людей ощущали социальную несправедливость. Эти доводы подтверждаются фактами. По данным международной организации Oxfam, в 2018 году 26 богатейших людей планеты владели таким же состоянием, как и 3,8 миллиарда самых бедных жителей. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, объединяет развитые страны) в 2015 году выяснила, что за последние два десятилетия 40 процентам жителей стран — членов ОЭСР ничего не досталось от экономического развития. Главной причиной стало положение на рынке труда, ведь почти каждый третий сотрудник работает неполный рабочий день.
Шаг в никуда
Стремительная деградация ВТО заставляет страны искать хоть какой-то выход, который профессор экономики в Университете Джорджа Мейсона Тайлер Коуэн описывает как собранный на скорую руку из того, что было. Речь идет о большом количестве двухсторонних ситуативных соглашений — это и сделка США и Китая, и вопрос Северной Ирландии в процессе выхода Великобритании из ЕС. США уже утвердили первую часть сделки с Японией и сделали предложение Великобритании. На пороге торговая война между США и Европой, поводов для которой все больше и больше. В их числе — торговый спор по Boeing и Airbus, давление ЕС на американские технологические компании и многое другое.
Пострадавшими, как указывают экономисты, в первую очередь станут транснациональные корпорации, которым придется подстраиваться. Профессор университета Джонса Хопкинса (США) Эрик Джонс, комментируя возможную торговую войну США и Европы, указывал, что они потеряют рынки, им придется выйти из иностранных активов. По его мнению, конфликт сведет на нет все преференции, которые получил американский бизнес со времен Второй мировой войны.
Серьезная реформа ВТО в таких условиях выглядит малореальной, потому что крупнейшие игроки слишком заняты защитой собственных интересов, в том числе с помощью санкций и вооруженных конфликтов, а недоверие друг к другу слишком велико. Отдельным пунктом идет все громче звучащая экологическая тема, за невнимание к которой ВТО получала много претензий и которую страны могут использовать для протекционизма. Еще одним способом «продвинуть» свою продукцию, которым Вашингтон успешно воспользовался в атаке на Huawei, стало обвинение в работе на спецслужбы иностранного государства. Поэтому, возможно, какие-то контуры будущей глобальной системы торговли проявятся в готовящемся соглашении США и Китая — крупнейших экономик мира, но до установления понятных и работающих правил для всех еще очень далеко.