Джефри Мейсон, научный сотрудник Института городов чартеров.
Перевод: Никулин Никита (Telegram: @NikUtopy)
С конца 1980-х годов городское управление в Африке перешло к большей децентрализации. В 1990 году почти половина муниципальных собраний и мэров в странах Африки к югу от Сахары были назначены из центра, а не избраны. К 2017 году была назначена только четверть местных правительств, то есть меньше в два раза. Доля стран с выборными парламентами, но назначаемыми правительствами также снизилась с 23 процентов в 1990 году до 16 процентов спустя 27 лет. Сегодня в 2/3 стран мира есть парламент и исполнительная власть, которые избираются демократическим путем. К сожалению, на практике переход к номинальному самоуправлению в африканских городах оказался в значительной степени символическим. Африканские города не обладают ни существенными полномочиями, ни реальной автономией, необходимыми для обеспечения самых высоких темпов урбанизации в мире.
Переход к эффективному управлению инфраструктурой и предоставлению административных услуг на местном уровне требует двух основных составляющих. Во-первых, это требует четкой нормативной и административной основы, определяющей, какие полномочия и обязанности относятся к компетенции муниципального правительства, а какие — к компетенции центрального правительства. Во-вторых, для финансирования этих полномочий и обязанностей необходимы полномочия по сбору налогов на местном уровне. В большинстве африканских городов нет обеих состовляющих.
По состоянию на 2018 год города только в 10 из 54 стран южнее Сахары имели полномочия, четко определенные в Конституции, законах и нормативных актах их страны. В большинстве других отсутствовали соответствующие законодательные или нормативные акты, и это в лучшем случае. В худшем, некоторые города вынуждены бороться с непоследовательными и противоречивыми правовыми рамками; эти неясности часто становятся предлогом для произвольной и неправовой (в большинстве случаев) централизации власти столичным правительством.
Только города ЮАР, Замбии и Зимбабве имеют полное право определять налоговую базу и ставки и собирать налоги, а так же обладают доступом к финансовым рынкам. Города в большинстве других африканских стран сталкиваются с различной степенью национального контроля над налогами и доступом к финансовым рынкам, что ограничивает способность этих городов не спрашивать у своих центральных правительств разрешения на предоставление услуг и инфраструктуры.
Данные деструктивные механизмы управления не должны быть сюрпризом, даже если они, судя-по-всему, противоречат мировой тенденции к большей политической децентрализации. Работает это так: по всей Африке оппозиционные партии выигрывают выборы в крупных городах. В ответ лидеры правящей партии урезают полномочия муниципальных властей, чтобы помешать оппозиции получить поддержку, достаточную для того, чтобы предложить реальный реформаторский курс на национальном уровне.
К примеру, президент Уганды Йовери Мусевени урезал политические и финансовые полномочия у властей Кампалы, состоящих, в основном, из членов оппозиционной партии. Некоторые случаи откровенно издевательские — в Намибии президент получил право назначать губернаторов в регионах, где правящая партия находится в меньшинстве. Дакар должен был выпустить свои первые муниципальные облигации в 2015 году при поддержке Всемирного банка, USAID [Агенство США по международному развитию] и Фонда Гейтса в тот самый момент, когда центральное правительство Сенегала отозвало свое разрешение на их выпуск — за два дня до официального запуска.
Для того чтобы города Африки могли пользоваться своей инфраструктурой и предоставлять свои услуги, децентрализация управления должна быть реальной, а не формальной. Ответственность за предоставление большинства административных услуг жителям должна лежать на местных органах власти. Главной проблемой для эффективного предоставления этих услуг являются ограниченные полномочия на принятие решений, включая возможность собирать налоги. До тех пор, пока городские власти не смогут не только принимать технические решения, но и собирать налоги для их осуществления, предоставление услуг не будет отличаться особым качеством.
Учитывая прогнозы численности населения африканских мегаполисов к 2100 году (Лагос — 88,3 миллиона человек; Киншаса — 83,5 миллиона; Дар-эс-Салам — 73,7 миллиона), муниципальные органы власти должны иметь возможность взять на себя ответственность за предоставление своих услуг и местную инфраструктуру, и они обязаны ею воспользоваться, в протвном случае, они рискуют свести на нет реальный прогресс, достигнутый в сокращении доли населения, проживающего в трущобах. Урбанизация без индустриализации не сможет радикально снизить уровень бедности в Африке, как это произошло в Китае, Европе и бывших колониях европейских поселенцев [США, Канада и т.д].
Важно отметить, что получение политической и административной власти над услугами и инфраструктурой без необходимых для их предоставления доходов, было бы катастрофой для городских властей. Тем не менее, существуют различные каналы, которые, при наличии четких полномочий от национального правительства, муниципалитеты могут использовать для получения финансирования.
Одним из таких каналов является стоимость земли. Налогообложение стоимости улучшенной земли (если сравнивать с другими инструментами получения доходов на основе земли) способствует направлению государственных инвестиций, способствующих устойчивому экономическому развитию критически важной инфраструктуры, такой как водоснабжение, канализация, электричество и транспортные линии. Тщательная работа по регистрации земельных участков, подобная той, что была успешно завершена в Руанде в 2012 году, могла бы проложить путь к внедрению различных источников получения доходов с земли среди множества других экономических выгод.
Земельное налогообложение имеет дополнительное преимущество, заключающееся в том, что оно позволяет избежать многих искажающих эффектов, связанных с другими видами налогов. По мере того, как города по всему континенту расширяются, повышенное внимание к планированию инфраструктуры и оформлению прав собственности на землю может дать шанс управлять соотвествующими моделями роста.
Вышеупомянутые муниципальные облигации являются еще одним важным каналом, к которому городские власти должны иметь доступ. В последние годы и Дакар, и Кампала стремились их выпустить. Оба успешно продемонстрировали независимым кредитным рейтинговым агентствам, что города являются инвестиционными активами, и даже местные инвесторы выразили заинтересованность в покупке облигаций. Попытка выпуска облигаций Дакара была забракована, как упоминалось ранее, а центральное правительство Уганды [Кампала — столица Уганды] установило лимит заимствований города на непозволительно низком уровне.
Хотя ни один из этих случаев нельзя назвать успешным, они показывают, что в отсутствие политических ограничений африканские города имеют возможность выпускать муниципальные облигации для финансирования своих крупных проектов. Успешные кейсы по выпуску муниципальных облигаций в Йоханнесбурге и Кейптауне, а также облигаций кенийских коммунальных предприятий еще раз демонстрируют потенциал таких инструментов в финансировании расширяющейся роли городских правительств по всей Африке. Ограничения на муниципальные бюджеты это прежде всего политические, а не технические препятствия.
Африканские города вполне готовы воспользоваться преимуществами крупных агломераций и стать локомотивами экономического роста и развития. Но чтобы города взяли на себя эту роль, национальные правительства должны быть готовы снять оковы, которые они наложили на муниципальные политическую, административную и налоговую власть. Города — это не государства, которые должны быть ограничены в своих полномочиях, а двигатели роста, которые должны быть усилены за счет большей свободы.
Оригинал
Наши социальные сети:
Телеграм-канал | Блог на Медиуме | Яндекс Дзен | Группа ВКонтакте