http://2035.media/2018/04/17/federalism-theses/
Федерализм сегодня остается оптимальной системой политического управления для многих стран. И, тем не менее, он, как любой другой принцип общественного устройства, испытывается на прочность современными реалиями. Мы объединили опубликованные на нашем сайте ранее материалы об актуальных проблемах и перспективах федерализма в формате беседы с их автором – одним из ведущих российских политологов-регионоведов Ириной Бусыгиной
Федерализм: мировой опыт
В чем главное преимущество федерализма как системы политического управления?
Его гибкость. Федерализм строится на принципе взаимности — в каких-то сферах федеральные политики зависимы от регионов и их представителей, а других – наоборот. В одних сферах региональные политики получают полномочия действовать самостоятельно, а в других — выступают в качестве зависимых агентов федерального центра. Региональным властям, в свою очередь, необходимо построить отношения с местными властями, особенно крупных городов. Поиск баланса взаимоотношений на всех уровнях федерации происходит постоянно. Более того, каждое поколение политиков считает необходимым в той или иной степени и сфере реформировать отношения между центром и регионами для решения возникающих проблем. В этой гибкости и заключено одно из основных преимуществ этой формы политического управления.
Какие вопросы требуют такой постоянной работы?
Это, преимущественно, вопросы разграничения компетенций между центром и регионами. Поскольку обе стороны взаимодействуют на равных, результатом переговоров не может быть «игра с нулевой суммой»: теряя что-то в одной сфере, регионы получают что-то в другой, и наоборот. Поэтому в эффективных демократических федерациях эти реформы крайне сложны и требуют долговременного процесса переговоров, согласования интересов, причем не только центра и регионов, но и других заинтересованных акторов. Идет постоянный поиск партнерами адекватного баланса между единством и разнообразием. В мире нет ни одной федерации, которая бы не реформировалась с момента образования, реформы – это естественный процесс для федеративных отношений.
И зачем нужен такой масштабный диалог?
Федерализм требует постоянных реформ или, по крайней мере, постоянной готовности к реформам. Речь идет о непрекращающемся процессе «подгонки» федерализма, его адаптации к изменяющимся внешним и внутренним условиям. Его сердцевиной является переговорный процесс, в который включены не только федеральные и региональные исполнительные власти, но и власти законодательные, судебные, а также представители политических партий, профсоюзов, экспертное сообщество и т.п.
Как следствие, разрешение всех конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. Именно поэтому еще до реформы начинается экспертная дискуссия с привлечением не только экспертов по федерализму, но и представителей политических партий, а также всех ветвей власти обоих уровней.
Какие актуальные вопросы сегодня обсуждают в других федеративных государствах?
В США, например, обсуждение реформ федерализма связано преимущественно с проблемами федерального центра, его недостаточной институциональной дееспособностью и стремлением переложить на штаты избыточную финансовую ношу (в частности, в области политики здравоохранения), что подрывает принцип фискального партнерства между национальным и региональным уровнями. В этом случае, эксперты, например, предлагают создать новый федеральный заем для штатов, который они могли бы использовать в периоды экономической рецессии, сократить расходы штатов на программы здравоохранения и пересмотреть условия получения штатами федеральных грантов.
В Австралии в процессе реформирования находится политика в области школьного образования, которая, будучи ранее компетенцией штатов, сейчас принадлежит к сферам совместного ведения, при этом степень участия федерального уровня в разработке и имплементации этой политики постоянно росла и постепенно достигла беспрецедентных масштабов, что привело к многочисленным перекосам и дисбалансам. Перед реформаторами стоит задача «вернуть штаты обратно».
А в Европе?
В той же Германии реформы федерализма идут в несколько этапов уже более десяти лет. Первая конституционная реформа была направлена на сферу совместного ведения и завершилась в 2006 году передачей ряда законодательных компетенций на уровень федеральных земель. Вторая стадия реформ завершилась в 2009 году введением долгового порога как гаранта фискальной ответственности земель и созданием Совета по стабильности, контролирующего их бюджетную дисциплину.
А вот важную реформу системы финансового выравнивания, которая первоначально была предусмотрена на первом этапе, так и не удалось согласовать — она была отложена на второй этап реформ и впоследствии снова перенесена на неопределенное время. Вплоть до настоящего времени исполнительные власти земель готовят и направляют предложения по реформе этой сферы в Берлин (фактически обозначают свои переговорные позиции) для последующего процесса переговоров.
Какая ситуация в Латинской Америке? Там ведь много федераций: Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла.
В этих странах усиление президентской власти и личной популярности президентов приводило к ослаблению практики федерализма, а периоды политически неустойчивых и менее популярных президентов — к возврату федеративных практик. Так что можно сказать, что развитие латиноамериканского федерализма представляет собой длительный нелинейный процесс, который характеризуется многочисленными периодами движения как в сторону большей унификации и централизации, так и в сторону федерализации и децентрализации, а также высокой степенью политической и конституционной нестабильности.
Где-то еще шли длительные дебаты по конституционным реформам федерализма?
Длительные дебаты по конституционным реформам федерализма проходили в Канаде, Швейцарии, Австрии.
Россия: опыт современного федерализма
В России реформа федерализма прошла быстро, без дебатов, почему?
Россия отличается от действующих федераций в главном – в нашей стране не построены федеративные отношения по принципу переплетения взаимозависимостей. Поэтому реформы можно делать быстро, без переговорного процесса и согласований. Можно сделать практически все, просто эта свобода нисколько не приблизит нас к подлинному федерализму.
Если в России нет классических федеративных отношений, то почему она сегодня федерация?
Свой стратегический выбор она сделала в 1993 году. Он был предопределен характером политического процесса в России – слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан.
В этих условиях перспектива территориальной дезинтеграции страны по сценарию Советского Союза выглядела вполне реальной, поэтому первоочередной задачей Ельцина стало подписание соглашения с регионами, которое хоть в какой-то степени могло гарантировать их лояльность. Таким соглашением стал Федеративный договор, подписанный в марте 1992 года.
Фактически федерализм в России был «выбором без выбора», и дискуссии между элитными группами велись не о выборе между Россией федеративной и Россией унитарной, но о «подходящей» для России модели федерализма, в частности, о сохранении этнических регионов.
Обсуждались самые разные проекты – от проекта создания симметричной федерации (по образцу США или Германии) до проекта сохранения этнических регионов и слияния всех «неэтнических» регионов в одну «Русскую республику».
Ход этих дискуссий был насильственно прерван кризисом в октябре 1993 года, сопровождавшимся антиконституционным роспуском парламента. После этого Ельцину необходимо было как можно скорее принять конституцию, так что времени на то, чтобы взвесить издержки и преимущества различных опций (внутри федеративной модели) у него не было, оставалось лишь зафиксировать в конституции тип федерации, описанной Федеративным договором, — федерации в высшей степени сложной и асимметричной.
Конституция 1993 года оформила основные институты федерализма в России, далее в 90-е годы проходила «достройка» этой системы – прежде всего через изменение порядка формирования Совета Федерации в 1995 году, практики двусторонних договоров, первых из которых был подписан между Москвой и Татарстаном в 1994 году, и введением института прямых выборов глав исполнительной власти регионов в 1996 году.
Федерализм в России довольно быстро стал объектом серьезной критики со стороны как практиков, так и экспертов, однако критиковался не сам выбор федеративной модели, но, скорее, ее неверная интерпретация. Это не помешало, однако, институтам федерализма выжить – по крайней мере, de jure – вплоть до прихода к власти нового президента, который начал свою деятельность именно с реформ «ельцинского» федерализма.
Федерализм «по-ельцински» действительно развивался в условиях нарастающего давления регионов на центр, и слабый центр с непопулярным президентом был не в состоянии сопротивляться этому давлению.
Что изменилось после прихода нового Президента?
Если в 90-е годы, когда интерес к этой стороне реформирования России был крайне высок, появлялись своего рода мега-проекты – модели будущего, выстраивающие федерализм в России от «а» до «я», то в 2000-е окно возможностей резко сузилось. Единственным реальным реформатором федерализма (и всего остального) в России стал главный актор — президент и его администрация. Поэтому реформы, включающие разного рода институциональные преобразования, мотивировались исключительно задачей сохранения и укрепления власти президента.
Сохранение нового главного актора у власти и укрепление его позиции в значительной степени зависит от того, как распределяется политическая власть. Поэтому после прихода к власти Путин, в первую очередь, предпринял усилия по возвращению контроля над теми, кто выступал конкурентами Кремля, а именно, региональными элитами, олигархами и Госдумой.
Федеральный центр резко усилил свои позиции, и в этот момент возникло (по крайней мере, теоретически) окно возможностей для реформы, которая привела бы отношения центра и регионов в состояние, описываемое как «сильный центр – сильные регионы» (что и требуется для подлинно федеративных отношений).
Однако Путин пошел по пути разрушения федерализма 90-х, при этом, что важно, основной задачей была не собственно реформа федерализма, сколько удаление региональных элит из правящей коалиции посредством резкого понижения степени их политической автономии.
Чем это объяснялось?
Задача нейтрализации альтернативных локусов власти, исключения их из правящей коалиции была идеологически обоснована еще до выборов 2000 года. Путин тогда заявил, что супер-централизация заложена в генетическом коде России, ее традициях и ментальности населения.
И став Президентом, он быстро и эффективно решил проблему политической автономии глав регионов, их слишком большого влияния на процесс принятия государственных решений. Его реформы описаны многократно: это введение института федеральных округов, выведение глав исполнительной власти регионов из Совета Федерации (с потерей ими депутатской неприкосновенности), наконец, возможность смещать глав регионов. Эти реформы превратили губернаторов из независимых политиков в чиновников, полностью зависимых от благорасположения Москвы.
Но ведь со временем выборы губернаторов «вернулись», пусть и с системой фильтров.
Их вернули только в 2012 году, когда они уже не могли привести к восстановлению политической автономии регионов. Хотя еще в конце 90-х прямые выборы губернаторов официально считались одним из главных завоеваний российской демократизации.
А что по укрупнению субъектов федерации?
Фактически речь шла об объединении экономически слабых и территориально небольших автономных округов с более благополучной соседней областью и образованием «края». Такая реформа выглядела целесообразной. Однако на деле охватила лишь наиболее «легкие» для объединения случаи. Кампания захлебнулась, как только речь зашла об экономически мощных автономных округах Тюменской области – Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком.
Более того, реформа не подразумевала процесса переговоров центра с региональными элитами, элиты округов не имели возможности сопротивляться принятому центром решению. Правда, центр пытался «подсластить пилюлю» обещаниями дополнительных трансфертов и возможностью сохранения особого статуса в составе укрупненного региона, однако, по большей части эти обещания реализованы не были.
Фактически федерализм 90-х, пусть и сопровождавшийся многочисленными перекосами, был принесен в жертву, во-первых, задаче укрепления позиции президента, а, во-вторых, его пониманию федерализма как набора технократических решений центра. Этот подход принципиально не воспринимает регионы как партнеров центра, с которыми центр должен о чем-то договариваться.
Тем не менее, реформирование отношений между центром и регионами остается темой большого числа проектов по модернизации России.
И это нормально: в такой территориально протяженной и разнообразной стране как Россия, трансформация отношений между центром и регионами всегда будет важной частью любого большого реформаторского процесса.
Кроме того, инициированные и осуществляемые реформы в любом секторе, неизбежно буду давать разные эффекты в разных регионах, так что реформаторы должны быть готовы к этому не после начала реформ, а до того, как эти реформы стартуют.
Основная цель большинства проектов федеративных реформ — изменить институты, как это было, например, в отношении глав исполнительной власти регионов – прямые выборы поменяли на назначение, а потом снова вернулись к выборам, но уже с «фильтрами». Существуют проекты по укрупнению субъектов федерации, по переселению всех граждан страны в двадцать пять агломераций, по отмене института федеральных округов (или альтернативно – по приданию им большего объема полномочий) и т.п.
Иными словами, идет поиск «идеальной формулы», с которой все внезапно заработает. Иногда поиск этой «формулы» сопровождается расчетами и теоретическими рассуждениями, а иногда основной движущей силой проектов выступает фантазия авторов. Можно представить себе выдвижение такого рода проектов как своего рода игру, где целью является не столько победа (реализация именно этого проекта), сколько участие.
Однако, в этой формуле нет главное – изменения отношений между участниками и гарантий устойчивости изменений. Новые, да и старые институты смогут появляться и исчезать по соображениям, не имеющим отношения к самому федерализму, типа борьбы с терроризмом или с коррупцией. Что же до смены отношений, то их поддержание и вовсе потребует наличия других функционирующих институтов как «гарантий» федерализма.
Идеальной формулы не существует?
Федерализм не является самоподдерживающимся процессом – для сохранения и развития он нуждается в рамочных условиях или гарантиях.
Важным фактором, определяющим стабильность федеративного устройства, является партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные партии», в рамках которых политики одного уровня состоят в постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней.
Другими важными условиями, поддерживающими федерализм, являются соблюдение принципа верховенства права, а также роль Конституционного суда в политическом процессе. Именно Суду принадлежит важная роль в создании климата доверия между федеральным центром и субъектами, последние – в случае адекватного исполнения Судом своей роли – могут быть уверенными в том, что их права не будут ущемлены, а Суд не будет играть на стороне сильнейшего игрока, которым, как правило, является федеральный центр.
Конкурентный порядок в политике и экономике общества является важнейшей поддерживающей силой для федерализма.
А если конкурентного порядка в федеративной стране нет?
Если нет конкурентной среды и развитой партийной системы, то федерализм как конституционная форма ведет к нарастающей анархии, которая заканчивается либо распадом федерации, либо провоцирует реакцию, ведущую к политической сверхцентрализации и превращению федерализма в конституционную формальность. Именно второй вариант и был реализован в России.
Успешная демократизация и, как часть этого процесса, федерализация в России, во-первых, требует времени и инвестиции значительных экономических и политических ресурсов, а во-вторых, связана с серьезными рисками. Возможные улучшения в виде эффективного развития федеративных отношений можно ожидать только в долгосрочной перспективе.
В краткосрочном и среднесрочном плане политические реформы, скорее всего, приведут к обострению проблем территориального устройства, периоду потенциальной политической нестабильности и в регионах, и в центре, вплоть до возрастающего риска для территориальной целостности страны.
В случае чрезмерной утраты центром политических и экономических рычагов воздействия на положение дел в регионах мы возвратимся в ситуацию 90-х годов, продолжая находиться на все той же линии перемещения маятника – «качаясь» между централизацией и рецентрализацией.
Простая идея своего рода «игры с нулевой суммой», которая разделялась многими демократически ориентированными экспертами в период 90-х: «меньше центру – больше регионам, и наоборот» (т.е. «или сильный центр – или сильные регионы») оказалась, увы, принципиально неверной. Стабильные федерации функционируют не по принципу «или-или», а по принципу «и-и» (сильный центр и сильные регионы).
Говоря о политической нестабильности, мы, в т.ч., затрагиваем вопрос межнациональных отношений?
В том числе. Это крайне острая проблема, которую ни в коем случае нельзя игнорировать. Вспомним 90-е годы, когда лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра.
С возникновением массовой политики межсегментарные различия (прежде всего межэтнические) приобрели политическое значение, так что избиратель в этнических регионах был мобилизован под лозунгами самостоятельности или даже суверенности для своего региона.
Так что мы должны четко понимать: реформы и связанное с ними ослабление государства неизбежно приведут к повторению разыгрывания карты этнической мобилизации, прежде всего в республиках.
Не будет ли тогда эффективным переход к унитарному государству? Тем более с существующим уровнем межрегиональных диспропорций
Действительно, в России большое количество регионов-реципиентов, и есть необходимость больших объемов финансового перераспределения через центр, поэтому федерация в России будет объективно сохранять определенный уровень централизации. Тем не менее сам территориальный размер страны, ее разнообразие и многонациональный состав населения, определяют, что высокая степень децентрализации (формальная или неформальная) будет присутствовать неизбежно. Управлять страной такого масштаба в режиме унитарного государства невозможно.
Реальный федерализм не может существовать без политической демократизации?
Федерализм не является самоподдерживающимся порядком. Принципиально важным является формирование т.н. гарантий федерализма, а именно, конкурентных и справедливых выборов, межпартийной конкуренции, увеличения роли парламента и Конституционного суда. Иными словами, речь идет о принципиально отличном от нынешнего уровне публичной конкуренции.
Восстановление института выборов губернаторов – это необходимый шаг в направлении федерализации, однако шаг, во-первых, половинчатый, а, во-вторых, явно недостаточный. В качестве еще одного шага можно было бы предложить восстановление прямых выборов депутатов Совета Федерации (такая система существовала в России в 1993-1995 гг.)
Т.е., в существующих условиях целесообразно говорить только об экономической децентрализации?
При всем осознании необходимости политических шагов, в нынешних условиях начало ре-федерализации России едва ли будет положено реформами политических институтов. Более вероятными выглядят реформы экономические: необходимость скорейшего запуска экономического роста осознана федеральной элитой, а этот рост (особенно устойчивый) невозможен без экономической децентрализации, то есть расширения экономических полномочий и самостоятельности регионов. В свою очередь экономическая децентрализация может (хотя стопроцентной уверенности в этом, конечно, нет) перерасти в политическую децентрализацию и способствовать не изменению процедур и выдвижению бесконечных проектов, а реальному переформатированию отношений между центром и регионами России.
Публикация подготовлена на основе следующих материалов:
Мировой опыт: федерализм реформируется постоянно
Специфика процесса
Реформы федерализма в России: история 90-х и 2000-х
Исторический экскурс
Проекты реформ федерализма и их ограничения
Варианты решений