В России началась активная фаза реформирования рынка тепла. С середины 2018 года в некоторых регионах планируется запустить пилотные проекты в рамках реализации закона № 279 ФЗ от 20 июля 2017 года «О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения».
Текст документа разрабатывался Минэнерго России в соответствии с поручениями президента и правительства РФ, а так же в рамках дорожной карты, которая была утверждена распоряжением правительства Российской Федерации в октябре 2014 года. В настоящее время основные положения Закона пока не вступили в силу, поскольку для них сейчас готовится нормативная база. Министр энергетики РФ Александр Новак, выступая на расширенном заседании комитета по экономической политике в Совете Федераций РФ, отметил: «Нормативная база в рамках этого закона будет разработана в течение I–II квартала. Десять нормативноправовых актов, из них три уже принято. В принципе, с 1 июля можно будет запускать пилотные проекты».
В чем смысл намеченных изменений? Какие причины подтолкнули российские власти к реформированию отрасли теплоснабжения? Попробуем разобраться в этих вопросах.
Бизнес теплоснабжения убыточен
В апреле 2016 года Фонд энергетического развития подготовил отчет «О ситуации с теплоснабжением в Российской Федерации», в котором была показана весьма непростая картина, сложившаяся на рынке тепла. Авторы исследования утверждают, что до настоящего времени «нормативноправовая база функционирования тепловой энергетики сформирована не в пользу частных компаний, которые оказываются в заведомо невыгодном положении». Это влечет за собой неравное распределение возможностей, прав и обязанностей сторон, государственных органов власти и бизнеса, что подрывает экономическую основу отрасли, которая не имеет финансовой базы для расширенного воспроизводства.
Управление отраслью происходит в основном муниципальными властями, которым переданы полномочия регулятора. Но они, как оказалось, довольствуются только краткосрочными задачами по сдерживанию роста тарифов, о долгосрочных стратегических решениях речи вообще нет. Тарифная политика региональных властей приводит к хронической убыточности теплоэлектроцентралей (ТЭЦ) по теплу. А ведь ТЭЦ играют важную роль в структуре централизованного теплоснабжения потребителей России. Но из за неоптимальных условий работы местных рынков тепла их доля неуклонно снижается.
Как отмечено в отчете Фонда энергетического развития, наиболее критическими с точки зрения выработки ресурса являются угольные ТЭЦ. Их оборудование достаточно старое и в последние годы практически не обновлялось. Если такие темпы сохранятся, то к 2020 году 41% ТЭЦ (или около 11 ГВт), запроектированных на уголь, выработают парковый ресурс. В сложной ситуации могут оказаться регионы Уральского Федерального округа, где к 2020 году 48% мощностей ТЭЦ (около 7 ГВт) достигнут паркового ресурса. Практически такая же обстановка в Южном и Приволжском ФО, где в ближайшие 5 лет потребуются инвестиционные решения по 43% действующих ТЭЦ. При этом в 18 субъектах РФ к 2020 году доля мощностей ТЭЦ, по которым надо принимать инвестиционные решения уже сейчас, превышает 50% от существующей, а кое где достигает 75–87%.
Не лучшим образом обстоят дела на магистральных тепловых сетях, где не снижается количество аварийных ситуаций. Только в течение отопительного периода 2014–2015 годов рост аварий по сравнению с предыдущим сезоном 2013–2014 годов составил 16%, их количество достигло 1122 случаев, из них 53 ситуации сопровождались перерывами в теплоснабжении свыше 24 часов. «Почти 70% аварий произошло на магистральных тепловых сетях с превышенным нормативным сроком эксплуатации (более 25 лет), а само количество таких сетей выросло на 3,6%» — отмечают в Фонде энергетического развития. По оценкам Минэнерго России, сохраняется прогрессирующий рост среднего возраста основных фондов в теплоснабжении, 68% теплосетей имеют физический износ на уровне 100%.
Бюджеты разных уровней каждый год субсидируют сферу теплоснабжения. Размер субсидирования составляет порядка 87 млрд рублей. Но, как утверждают специалисты, потребность отрасли в инвестициях — 250 млрд рублей. Нехватка средств отражается на состоянии оборудования, сетей, замена которых идет медленными темпами.
Состояние теплоснабжения в стране, по мнению экспертов, характеризуется следующим образом:
- тариф на тепло не долгосрочный и не предсказуемый для потребителя;
- бизнес теплоснабжения убыточен;
- регулируется каждая отдельная теплоснабжающая организация;
- нет единого центра ответственности: перед потребителем в итоге никто не отвечает за качество и надежность, никто не заинтересован эффективно распределять нагрузку внутри системы централизованного теплоснабжения, т.к. эффект экономии изымается регулятором;
- потребитель оплачивает расходы каждой теплоснабжающей организации в системе, независимо от их количества и востребованности;
- государство ограничивает только темп роста тарифа. Но в отсутствие понятных ценовых индикаторов это не защищает потребителя, поскольку тарифы растут, а инвестиций нет.
Метод альтернативной котельной привлечет инвестиции
Чтобы изменить ситуацию в теплоснабжении потребовалась инициатива на законодательном уровне. Еще в 2013 году Минэнерго предложило поправки к закону «О теплоснабжении», но активная работа в этом направлении началась только в 2016 году.
Изменения были направлены на определение основных принципов новой модели рынка тепла. Законом № 279 ФЗ от 20 июля 2017 года «О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» введено понятие альтернативной котельной.
Как считают специалисты, с экономической точки зрения поправки ясны и прозрачны — законодатели предположили изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Этот предельный уровень определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного,