Федеративные отношения – это, по сути, переплетение взаимозависимостей: региональные политики, по крайне мере в некоторых сферах, получают полномочия действовать самостоятельно, в то время как в других сферах они выступают в качестве зависимых агентов федерального центра. С другой стороны, федерализм требует взаимности — в каких-то сферах федеральные политики должны быть зависимыми от регионов и их представителей. Регионам, помимо этого, необходимо найти баланс взаимоотношений с местными властями, особенно крупных городов. В каждой федерации баланс взаимоотношений подвергается постоянному пересмотру, фактически каждое поколение политиков считает необходимым в той или иной степени и сфере реформировать отношения между центром и регионами для решения возникающих проблем.
Таким образом, федерализм не только подразумевает, но и требует реформ, и в этой гибкости заключено одно из основных преимуществ этой формы политического управления. Однако в эффективных демократических федерациях это реформы крайне сложные, требующие долговременного процесса переговоров и согласования интересов, причем не только центра и регионов, но и других заинтересованных акторов – политических партий, обеих палат парламента, институтов судебной системы (в частности, Конституционного суда) и других. Важно и то, что реформы федерализма касаются не изменения числа субъектов федерации (такая реформа – совершенное исключение) и ни в коем случае не отмены региональных выборов, но преимущественно вопросов разграничения компетенций между центром и регионами в различных сферах. Поскольку обе стороны взаимодействуют на равных, результатом переговоров не может быть «игра с нулевой суммой»: теряя что-то в одной сфере, регионы получают что-то в другой, и наоборот.
В 1993 году Россия сделала конституционный – стратегический – выбор в пользу федерации. Этот выбор был предопределен характером политического процесса в России – слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан. В этих условиях перспектива территориальной дезинтеграции страны по сценарию Советского Союза выглядела вполне реальной, поэтому первоочередной задачей Ельцина стало подписание соглашения с регионами, которое хоть в какой-то степени могло гарантировать их лояльность. Таким соглашением стал Федеративный договор, подписанный в марте 1992 года.
Фактически федерализм в России был «выбором без выбора», и дискуссии между элитными группами велись не о выборе между Россией федеративной и Россией унитарной, но о «подходящей» для России модели федерализма, в частности, о сохранении этнических регионов. Обсуждались самые разные проекты – от проекта создания симметричной федерации (по образцу США или Германии) до проекта сохранения этнических регионов и слияния всех «неэтнических» регионов в одну «Русскую республику». Ход этих дискуссий был насильственно прерван кризисом в октябре 1993 года, сопровождавшимся антиконституционным роспуском парламента. После этого Ельцину необходимо было как можно скорее принять конституцию, так что времени на то, чтобы взвесить издержки и преимущества различных опций (внутри федеративной модели) у него не было, оставалось лишь зафиксировать в конституции тип федерации, описанной Федеративным договором, — федерации в высшей степени сложной и асимметричной. Конституция 1993 года оформила основные институты федерализма в России, далее в 90-е годы проходила «достройка» этой системы – прежде всего через изменение порядка формирования Совета Федерации в 1995 году, практики двусторонних договоров, первых из которых был подписан между Москвой и Татарстаном в 1994 году, и введением института прямых выборов глав исполнительной власти регионов в 1996 году.
Федерализм в России довольно быстро стал объектом серьезной критики со стороны как практиков, так и экспертов, однако критиковался не сам выбор федеративной модели, но, скорее, ее неверная интерпретация[1]. Это не помешало, однако, институтам федерализма выжить – по крайней мере, de jure – вплоть до прихода к власти нового президента, который начал свою деятельность именно с реформ «ельцинского» федерализма. Федерализм «по-ельцински» действительно развивался в условиях нарастающего давления регионов на центр, и слабый центр с непопулярным президентом был не в состоянии сопротивляться этому давлению.
При Путине ситуация коренным образом изменилась – федеральный центр резко усилил свои позиции, и в этот момент возникло (по крайней мере, теоретически) окно возможностей для реформы, которая привела бы отношения центра и регионов в состояние, описываемое как «сильный центр – сильные регионы» (что и требуется для подлинно федеративных отношений). Однако Путин пошел по пути разрушения федерализма 90-х, при этом, что важно, основной задачей была не собственно реформа федерализма, сколько удаление из правящей коалиции региональных элит посредством резкого понижения степени их политической автономии.
Сохранение нового главного актора у власти и укрепление его позиции в значительной степени зависит от того, как распределяется политическая власть, именно поэтому после прихода к власти Путин в первую очередь предпринял усилия по возвращению контроля над теми акторами, которые выступали конкурентами Кремля, а именно, региональными элитами, олигархами и Госдумой[2]. Задача нейтрализации альтернативных локусов власти, исключения их из правящей коалиции была идеологически обоснована Путиным, который еще до выборов 2000 года заявил о том, что супер-централизация заложена в генетическом коде России, ее традициях и ментальности населения[3].
Новый президент быстро и эффективно решил проблему политической автономии глав регионов и их слишком большого влияния на национальный процесс принятия решений. Его реформы описаны многократно: это введение института федеральных округов, выведение глав исполнительной власти регионов из Совета Федерации (с потерей ими депутатской неприкосновенности), наконец, возможность смещать глав регионов. Как заключает Крыштановская, эти реформы превратили губернаторов из независимых политиков в чиновников, полностью зависимых от благорасположения Москвы[4]. В 2004 году с отменой прямых выборов губернаторов (которые еще в конце 90-х официально считались одним из главных завоеваний российской демократизации) прошла вторая волна путинской реформы. Надо отметить, что попятное движение – возвращение выборов губернаторов в 2012 году (правда, с системой фильтров), не привело к восстановлению политической автономии регионов.
Еще одной реформой 2000-х стало укрупнение субъектов федерации – фактически речь шла об объединении экономически слабых и территориально небольших автономных округов с более благополучной соседней областью и образованием «края». Такая реформа как будто выглядела целесообразной, поскольку подразумевала сокращение числа субъектов федерации и стремление в большей симметрии посредством освобождения от одного из типов субъектов – автономных округов. Однако же на деле реформой были охвачены лишь наиболее «легкие» для объединения случаи; кампания захлебнулась, как только речь зашла об экономически мощных автономных округах Тюменской области – Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком. Реформа не подразумевала процесса переговоров центра с региональными элитами, элиты округов не имели возможности сопротивляться принятому центром решению, при этом центр пытался «подсластить пилюлю» обещаниями дополнительных трансфертов и возможностью сохранения особого статуса в составе укрупненного региона. По большей части эти обещания реализованы не были.
Фактически федерализм 90-х, пусть и сопровождавшийся многочисленными перекосами, был принесен в жертву, во-первых, задаче укрепления позиции президента, а, во-вторых, его пониманию федерализма как набора технократических решений центра. Этот подход принципиально не воспринимает регионы как партнеров центра, с которыми центр должен о чем-то договариваться. Россия отличается от действующих федераций в главном – в нашей стране не построены федеративные отношения именно как переплетение взаимозависимостей. Поэтому реформы можно делать быстро, без переговорного процесса и согласований. Можно сделать практически все, однако эта свобода нисколько не приблизит нас к подлинному федерализму.
С другими материалами о федерализме вы можете познакомиться здесь
Ирина Марковна Бусыгина
Российский политолог, доктор политических наук, профессор департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, член редколлегий журналов «Russian Politics», «Балтийский регион».
Руководит Центром региональных политических исследований МГИМО, эксперт Российского совета по международным делам и Московской школы политических исследований, член правления российской Ассоциации европейских исследований. Лауреат Государственной премии РФ для молодых учёных в области науки и техники (1997), лауреат премии Европейской академии (1996).
Научные интересы: федерализм и регионализм в Западной Европе, Германии и России, отношения центр-периферия, региональная политика, региональная политическая культура, европейская интеграция. Автор более 10 книг по этим тематикам. В соавторстве с Михаилом Филипповым вышла книга «Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски».