http://2035.media/2018/02/28/tsygankov-interview
Регулирование – одно из самых востребованных занятий в нашей стране – чиновники и депутаты различных уровней принимают тысячи нормативных правовых актов каждый год. Что делать с нормативным прессом, тяжесть которого уже «придавила» страну, рассказал Даниил Цыганков, директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ
Даниил, что происходит с нашим законодательством?
Россия – удивительная страна, за исторически относительно небольшой промежуток времени мы прошли через несколько «правотворческих волн». В советское время решались одни задачи, в «бурные девяностые» — другие, а с середины 2000-х годы в аргументации регуляторов стали преобладать тезисы о безопасности, охране экологии и здоровья. В результате образовалось несколько «пластов» законотворчества, состав которых внутренне противоречив.
Как появилась идея оценки регулирующего воздействия (ОРВ)?
В 60-е годы прошлого столетия быстрый рост числа областей деятельности, для которых необходимо было формулировать правила, привел многие страны в «золотой век регулирования». Стало появляться всё больше и больше различных агентств (регуляторов), каждое из которых старалось продемонстрировать свою необходимость, обосновать правительству право на увеличение государственного финансирования, создать собственную клиентелу.
При этом, обоснование обычно связано с тем, что прежнее регулирование было неудачным или совсем плохим, а после введения новых правил всё кардинально улучшится. Однако, как известно из теории общественного выбора (и практика это подтверждает), регуляторы всегда преувеличивают будущие выгоды, а вот издержки граждан и бизнеса, как правило, недооцениваются.
В итоге правительствам стало понятно, что они более не могут принимать на веру истинность проектировок растущего числа отраслевых регуляторов. Возникла необходимость организовать системный анализ норм, прежде чем они вступят в силу. Наиболее известный механизм, который прижился почти везде, в том числе и в России в последние годы, — это анализ (оценка) регуляторного воздействия.
Кто занимается этим в России?
В России эта практика была регламентирована в 2010 году и ответственным за её реализацию стало Министерство экономического развития: был создан Департамент ОРВ. Его задача — проверить предложения, обоснования, пояснительные записки, предварительные расчёты и сообщить лицам, принимающим решения, можно ли это регулирование пропускать дальше. На основании опыта Департамента и разработок экспертов, в последние годы ОРВ была встроена в работу Евразийской экономической комиссии, а также распространилась на уровень субъектов РФ. Элементы ОРВ появились в Госдуме, и в Банке России.
Какова эффективность этой работы?
Надо признать, что несмотря на серьезные усилия Минэкономразвития, система работает со скрипом. В год в России издается 30 — 35 тысяч нормативных правовых актов (НПА), сам Департамент ОРВ ежегодно выпускает до тысячи заключений, из которых примерно двести касаются действительно важных и, может быть, двадцать – суперважных (экономически значимых) регуляций.
Также есть множество лазеек, где ОРВ можно обойти. Это и депутатские поправки, и инструкции Центробанка, которые косвенно влияют на получение малым бизнесом кредитов в региональных банках. Есть правовые акты, которые никак под ОРВ не попадают: различные инструкции, письма. Особенно этим отличаются две службы – ФНС и ФТС, документы которых заметно влияют на бизнес. Для всех этих документов нет даже механизма ретроспективной оценки, который бы помог отсечь неразумные нормы хотя бы по истечению времени.
Более того, мы видим расходящиеся ножницы, поскольку актов с каждым годом все больше, а возможности системы ОРВ остаются прежними. Одним из следствий этого является то, что в погоне за ними Минэкономразвития теряет фокус.
Бюрократическое сопротивление системе есть?
Аппаратное сопротивление ОРВ есть в любой стране. В России оно нарастает с года 2014-го. В частности, отраслевые стейкхолдеры продавливают для себя «особые треки» для обсуждений. Сначала этого добился проектный офис Правительства, а в прошлом году «вне ОРВ» оказались проекты НПА, разрабатываемые как в рамках программы «Цифровая экономика Российской Федерации», так и в рамках Национальной технологической инициативы.
Почему это плохо, когда новые направления развития получают возможность построения собственной системы регулирования?
Наука в таких случаях говорит о риске «захвата регулятора» в угоду частно-групповым интересам. Например, НПА могут быть изложены так, что выгодополучателями окажутся определенные юрлица, или бюджетные вложения будут не эффективны. И мы этого даже не сможем отследить, в отличие от действующего сегодня механизма ОРВ, пусть не очень эффективного, но исключающего такие риски. Возможно, тактически — это эффективно, но стратегически — это шаг назад.
Как действует бизнес в условиях существующей оценки регулирующего воздействия?
Регулирование бизнеса сегодня настолько усложнено, что представляет из себя «эвересты» нормативных актов, где один «погребает» другой и какими-то актами «подпирается», чтобы всё не рухнуло. Одни не успеваем обсудить — появляются следующие. Механизм ОРВ с ними в одиночку, в отсутствии интегральной регуляторной политики, не справляется.
ЦСР в прошлом году заказал исследование «Гаранта», в котором показано, что почти все наши ключевые кодексы неизменны всего несколько недель. То есть процесс правки и изменений превращается в постоянный самодостаточный процесс.
Бизнесмены реагируют на этот регуляторный гнет достаточно прагматично, понимая, что все эти нормы исполнить невозможно. Крупный и средний бизнес выбирает для обязательного исполнения те из них, санкции за которые либо уголовные, либо крупные штрафы. Небольшой бизнес – или закрывается, или уходит в тень. При этом, с самого верха им говорят: «Давайте развивайтесь, создавайте новое!»
Политическое руководство страны уже многие годы говорит о необходимости перестать «кошмарить бизнес», о введении налоговых каникул.
В нашей стране золотой век регуляторов в самом расцвете. Есть много примеров, когда агентства приходят и говорят лицам, принимающим решения: «Слушайте, экологические обстановка плохая, надо утилизировать шины, или, например, ужесточить предельные нормы допустимой концентрации. Давайте введём за это неналоговый платеж / повысим штрафы». Но поскольку у российского правительства так и нет до сих пор вменяемой регуляторной политики, связанной с системой контрольно-надзорной деятельности, то ему не удается взять под политический контроль креатив регуляторов. Хотя понимание необходимости этого, да, уже давно существует.
ВШЭ еще шесть лет назад, при доработке «Стратегии-2020» предлагала властям обзавестись на центральном уровне инструментом, который обуздает своеволие регуляторов. Сегодня для Стратегии ЦСР нами прорабатывается аналогичный шаг – создать независимый орган по дерегулированию на центральном уровне, пусть и с мандатом, ограниченным 5-летним сроком.
Что же мешает дерегуляции?
Как мы понимаем, политическое руководство страны сегодня находится в затруднительном положении, — оно само создало модель, в которой аргументы в пользу безопасности, ужесточения экологических требований, соображений борьбы с терроризмом, здорового образа жизни, всегда оказываются важнее аргументов сторонников экономического развития, даже при том, что первые редко базируются на расчетах и исследованиях. Больше — на эмоциях, страхах, но так баланса интересов не выработать.
Может быть, ввести мораторий на создание новых регулирующих норм?
Есть такая точка зрения у части бизнеса: «Ой, не надо нам «улучшений», просто сделайте все стабильным, и налоги, и регуляторную среду хотя бы на три года, чтобы мы могли планировать свое развитие». Однако в последние годы в России породили такое количество регуляторных абсурдов, что с этим сомнительным наследием мы вряд ли сможем в следующие 6 лет обеспечить желаемый экономический рост в 3-4%.
И что делать?
Чтобы механизм оценки регулирующего воздействия реализовал свой потенциал, надо рассмотреть вариант с передачей его в руки центрального органа по дерегулированию. Во Франции эта функция была передана Госсовету Франции, который, де-факто, является высшей инстанцией административной юстиции. В других странах создавали отдельные органы по дерегулированию для того, чтобы вырваться из-под ведомственного влияния. К примеру, в Канаде в 1990-е годы создавались независимые «административные трибуналы».
Кроме того, надо перевернуть механизм доказывания необходимости регулирования. Сейчас бизнес должен долго и тщательно доказывать, что регулирование в определенных случаях не нужно. Но, как показывает опыт, чиновники всегда утверждают, что все принятые нормы необходимы. А это, напомню, больше 30 тысяч новых актов ежегодно, плюс прежние. Мы предлагаем диаметрально изменить ситуацию: регулятор сам должен доказывать, что та или иная норма (существующая или предлагаемая) необходима. И делать это с цифрами, базируясь на расчетах, с отсылкой к международному опыту. Российским «административным арбитражем», который будет оценивать доказательства и принимать решение, и должен стать новый центральный орган по дерегулированию.
А что делать с теми нормами, которые уже приняты и действуют?
Если перефразировать слова Алексея Кудрина, сказанные на недавнем съезде РСПП, надо взять «регуляторную секиру» и отсечь такие акты. Безусловно, не сразу, чтобы избежать нормативного хаоса, а задав для них какой-то переходный период. Надо сказать каждому регулятору: если для вашей сферы важны, например, нормы регулирования векселей, которые были введены еще в Советском Союзе в 1937 году, то необходимо оформить это как новый законодательный акт, провести через ОРВ. И пусть они действует уже с учетом современного понимания финансовых технологий.
Вторая «секира» понадобится для различных информационных требований, которые относятся не только к бизнесу, но и к чиновникам, и к подведомственным организациям. Мы за последние лет пятнадцать в борьбе за эффективность бюджетного сектора породили невероятное количество отчётности. Учителя не учат, а пишут отчеты о том, насколько они эффективно обучают. И никто не думает, сколько времени тратится порой на различные отчеты, ответы на поручения вместо того, чтобы концентрироваться на каких-то более приоритетных вещах.
Допустим придет «Геракл нашего времени» и расчистит «авгиевы конюшни», но как сделать так, чтобы больше его звать не пришлось?
В конце 1960-х годов, когда США многое меняли в своей социальной политике, американский ученый Дональд Кэмпбелл ввел термин «экспериментирующее общество». Это пример позитивного влияния естественнонаучного воззрения на управление – через эксперименты мы можем выбрать более перспективные направления и довести их до практического применения.
С конца 1990-х экспериментальный подход стал проникать в российскую политику. Например, правовые эксперименты официально вошли в арсенал нормотворцев с января 2015 года, было принято несколько законов с их использованием. Сейчас в повестку дня вошли «регуляторные песочницы», пока только в финтехе. Их смысл в том, чтобы взять какой-то новый финансовый инструмент и под контролем основного финансового регулятора — Центрального банка – протестировать, исключив ряд регуляторных ограничений.
Несмотря на перспективность экспериментов, этот подход все еще недооценен в нашей регуляторике. Принимаются многие спорные акты, по которым есть разноречивые позиции бизнеса и экспертов. Наиболее яркий недавний пример — это «пакет Яровой». Мы видим , что сегодня одни нормы этого «пакета» уже хотят смягчить, а ввод других — перенести на более поздний срок. Возникает справедливый вопрос: если спорность «пакета» была очевидна уже в момент принятия, может стоило какие-то нормы ввести в порядке эксперимента и посмотреть, как они будут работать, а не корректировать после принятия? Если посчитать время, которое потратили люди на уточнения и согласования с момента его подписания, добавить фон недовольства бизнеса и возможные международные последствия, то мы получим колоссальные издержки, которых можно было избежать.
Есть много других примеров, когда можно было часть статей резонансных законов ввести как эксперимент и через три года вернуться к ним. А за это время найти ответы на вопросы: так ли эффективен закон, не появились ли какие-то побочные последствия, которые инициатор регулирования не представлял или проигнорировал, не учёл?
Предлагаете развитие цифровой экономики строить через эксперименты?
Это касается не только цифровизации, но и, например, биотехнологий — дизайна ДНК, клонирования, продления жизни — все они требуют особых регуляторных режимов. И экспериментальный подход способен существенно в этом помочь. Можно даже сделать «ход на опережение»: изменить правила игры, и предложить западным компаниям «регуляторные песочницы», скажем, в части биотехнологий. То, что они не могут пока делать в «своих» юрисдикциях. А что мы теряем в ситуации санкций?
А что если регуляторы правы и после уменьшения их полномочий, все станет только хуже?
Эксперименты, как и регуляторная расчистка, требуют устойчивой политической воли. Надо «перещелкнуть» восприятие, перестать считать, что если человек (или бизнес) что-то предпринимает, это обязательно приведет к ужасным последствиям. Стоило бы больше доверять людям, если мы хотим освободить пространство для инициативы.
Понятно, что всегда существует риск недобросовестного поведения, но как показывает опыт всё более и более ужесточающего регулирования последних пятнадцати лет, люди и бизнесы, которые нацелены нарушать закон, будут нарушать его в любом случае; просто премия за риск у них возрастает. А большинство адресатов регулирования нацелено на выполнение разумных норм. Если они разумны, приемлемы, то их будут выполнять. Наибольшие совокупные издержки, как правило, несут максимально зарегулированные общества.
Россия решала такие задачи в прошлом?
Я даже не могу припомнить с ходу, когда в своей истории Россия сталкивалась с ситуацией, что нужно было выстроить что-то, не разрушив немедленно старое. Возможно, с подобной задачей в последний раз сталкивался чуть ли не Иван III. Если верить историкам и дошедшим до нас документам, за десятилетия своего правления этот царь, не разрушая сразу старые, ориентированные на сложное взаимодействие с Ордой институты, постепенно и обстоятельно выращивал «параллельную» систему правления, формировал служилый слой, создал условия для будущего рывка.
Надеюсь, мы сможем повторить этот успех – в процессе перехода на новый технологический уклад — вырастить новые институты, мобилизовать кадры нового поколения, а само государство преобразовать в платформу. Для этого надо предоставить возможности в определенных отраслях, создать благоприятный климат для самых смелых экспериментов. Одновременно принять ряд мер для упрощения жизни самозанятых и малого и среднего бизнеса, бюджетного сектора (хотя бы на каких-то главных направлениях, связанных с здравоохранением и образованием).
Причем, не затягивать с этой и с другими реформами (прежде всего, судебной)! Исторический темп за истекшие 500 лет вырос многократно. Думаю, ближайшие два-три года будут критичными для дальнейшего развития страны.
Беседовал Евгений Хан. Фото Александра Токарева
Даниил Борисович Цыганков
В 1993 г. окончил факультет социологии СПбГУ. В 1997 году там же защитил кандидатскую диссертацию. Прошел профессиональное переобучение в ряде университетов Германии, Швейцарии и Италии.
С 2001 г. работает в Высшей Школе экономики (Москва), в которой с 2010 г. возглавляет Центр оценки регулирующего воздействия. Является членом Постоянной группы по регуляторному управлению Европейского консорциума политических исследований, независимым экспертом Консультативного Комитета по вопросам предпринимательства при Коллегии ЕЭК, c 2016 г. ведет Телеграм-канал «Умное регулирование и ОРВ».
Участвовал во внедрении ОРВ в Евразийской экономической комиссии, на федеральном и региональном уровне в России. Начиная с 2008 г. участвовал в более чем 70 обучающих тренингах и экспертных семинарах для госслужащих и бизнеса в России, Казахстане, Белоруссии, Кыргызстане, Узбекистане. Автор многочисленных статей и выступлений об ОРВ и «умном регулировании» на русском, английском и немецком языках.