Аккурат перед 23 февраля Владимир Путин внес к Госдуму проект закона об изменениях в ФЗ-253. Научное и околонаучное сообщества восприняли законопроект восторженно и, как водится, не совсем адекватно. Детально рассмотрим ключевые изменения и попытаемся понять, кому тут нужно радоваться и надо ли это делать вообще.
Изменение первое - «О двоеточии». Здесь подразумеваются коррективы части 3 статьи 2. Комментаторы особо отмечают включение ОПК. Все верно, слова включены, но давайте посмотрим, как именно они включены. Дьявол кроется в маленьком знаке препинания – двоеточии. Прочитаем предлагаемую в законопроекте формулировку: «3. Российская академия наук осуществляет свою деятельность в целях обеспечения преемственности и координации: фундаментальных научный исследований… [далее несущественно]». Так что есть modus vivendi РАН? Совсем даже не осуществление всего этого спектра активностей, расширенного и дополненного а «обеспечение преемственности и координации». Почувствуйте разницу.
Изменение второе – «О научно-методическом руководстве». Как полагают комментаторы, крайне важно, что РАН теперь осуществляет научно-методическое руководство всей наукой в стране. Однако тут есть очень много нюансов, которые выхолащивают значение этого блока изменений.
(1) РАН и так это делала по ФЗ-253. В части 3 статьи 2 это было указано. Таким образом, этот пункт просто сквозным образом довнесли в статьи о целях, задачах и функциях.
(2) Что такое научно-методическое руководство как было непонятно, так и осталось. Дело в том, что РАН и до этого осуществляло указанное руководство своими бывшими институтами – в рамках взаимодействия с ФАНО, правила «двух ключей» и прочих процедурных моментов. Теперь предполагается, что порядок указанного научно-методического руководства будет определен Правительством.
(3) Не до конца ясно, успевает ли РАН руководить хотя бы научными организациями, поэтому вопрос о способности «освоить» руководство еще и вузами остается открытым.
(4) Тут же встает вопрос и об осуществлении экспертизы научных и научно-технических результатов, полученных организациями (научных и вузов). Порядок этой экспертизы, как следует из текста законопроекта, также должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Как ни странно, подобного рода документ уже есть – РАН действительно кое-какую экспертизу проводит (правда, в очень смешных цифрах, но все же). А о весьма странной практике экспертизы заявок и роли РАН в ней мы уже писали ранее.
Изменение третье – ОПК. С одной стороны, изменение логичное. Академики уж очень громко апеллировали к своему участию в атомном проекте. С другой, как показывают последние события, контроль за «военной наукой», а следовательно и бюджетными потоками, осуществляется не через РАН (пусть и с наличием полномочий), а через реально действующие институты – в первую очередь, Фонд перспективных исследований и Ростех. Таким образом, право-то у РАН на работу в интересах оборонки будет, только кто ж пустит академиков к дележу бюджета.
Изменение четвертое – программное.
(1) РАН делегируется «организация разработки программы фундаментальных научных исследований» – что и так было понятно по Плану реализации Стратегии НТР, а также по всем остальным документам, включая ФЗ-253. Судя по всему, РАН же и возглавит отдельный совет по фундаментальной науке. Видимо, в том же формате, что и координационный совет. Важный нюанс формулировок «организация разработки», а не «разработка» как таковая. Следовательно, РАН придется развернуть, грубо говоря, процесс межведомственного согласования, в том числе, с Росатомом и Курчатовским институтом. Что-то нам подсказывает, что процесс этот будет непростым. Не менее важно, что будет необходимо искать баланс между интересами научных институтов и вузами, многие из которых обладают сопоставимым «научным» весом.
(2) К задачам и функциям РАН отнесена «организация и координация фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, проводимых в рамках этой программы научными организациями, образовательными организациями высшего образования и иными субъектами научной и научно-технической деятельности». Смысл термина «координация» уже нам понятен – благо и координационный совет есть и «организация разработки». «Организация исследований» как таковая не означает исключительного права Академии определять, что будет профинансировано, а что нет, более того – нет никаких оснований считать, что Академия становится «заказчиком» этих исследований. Скорее мы имеем ситуацию, при которой РАН будет объединять в себе функции совета по программе фундаментальных исследований и его же «базовой организации». При этом в реальный совет по фундаментальным исследованиям, очевидно, войдут многие представители иных структур – от Курчатника до Сколково и Росатома.
Изменение пятое – институциональное. Предполагается, что теперь нельзя ни реорганизовывать (в любой форме), ни решать кадровые вопросы о руководителях научных организаций без согласования с РАН. Обратим внимание на несколько моментов. (1) Практически все, что ФАНО хотело, оно уже реорганизовало. То же относится и к позициям руководителей. Сеть федеральных исследовательских центров создана, а скоро ее сверху накроет и сеть центров со статусом государственного научного.
(2) «Согласование» это лишь опосредованное влияние – можно, конечно, и не согласовывать, но тогда работа института встанет, а виновата будет уже РАН.
(3) «Орган исполнительной власти, специально уполномоченный Правительством Российской Федерации» - здесь подразумевается уже не ФАНО, а новый Минвысшобрнауки.
Изменения остальные. Позволим себе просто обозначить все те пункты, которые, честно говоря, должны были быть еще в ФЗ-253, раз уж его не приняли в первоначальном виде, предполагавшем ликвидацию РАН. Здесь и работа с молодежью; и международный блок; и представление доклада о реализации госполитики в сфере научной и научно-технической деятельности в Правительство; и право распоряжаться собственным имуществом; и право направлять свои предложения в органы государственной власти. Наполнение всех этих пунктов зависит от способностей самой Академии, а их немного. На системную работу текущих человеческих и финансовых ресурсов банально не хватит, а решение ситуативных проблем и частных случаев – это явно не то, что хотел бы Президент, внося законопроект.
Ну а прислушиваться к предложениям РАН никто вообще не обязан, равно как и активно участвовать в общественных слушаниях. «Высушить» всю эту деятельность до бюрократического обмена формальными отписками любой орган власти сможет сделать при любом подходящем случае.
Выводы.
1. Смысл этого законопроекта не столько в том, чтобы «повысить статус РАН» как таковой, а в том, чтобы встроить РАН в качестве экспертно-консультативного органа в новую структуру управления наукой в стране. Структура эта под условным названием «Министерство высшего образования и науки» включит в себя вузовский и академический сектор. Именно поэтому фактически это не «повышение» статуса в нынешней системе, а «встраивание с понижением». Слияние академической и вузовской науки однозначно вызывает опасения со стороны институтов, поэтому формальное повышение статуса РАН призвано снизить градус накала страстей, а также выдать некие гарантии учета интересов бывших институтов РАН при слияниях и укрупнениях, которые неизбежны.
2. Реальные полномочия определяет практика, а не строчки законов. Формально может быть определена широкая зона полномочий и ответственности, но фактически, как мы видели на примере координационного совета, реальный функционал может быть минимальным. Расширение прав автоматически влечет дополнительные обязанности и дополнительную ответственность. Теперь уже не получится все «спихивать» на ФАНО, академикам мало того, что нужно будет выстраивать отношения с новым Министерством, так еще и реально нести ответственность за все расширяющийся перечень обязанностей. Очень сильны опасения, что кроме криков «верните все назад и дайте денег» РАН сама по себе уже очень мало на что способна, тем более в таких масштабах. Более того – дополнительных средств на деятельность РАН никто на данный момент не предусматривает, о чем прямо говорит финансово-экономическое обоснование.
3. На словах законопроект действительно выглядит как большая победа Академии. Фактически же – это технический документ. Повышение статуса на некоторый промежуток времени сторонниками академии рассматривается как победа исключительно при выполнении двух условий: (1) сохранение текущей структуры управления наукой (Минобрнауки по вузам и ФАНО), (2) принятие в будущем отдельного закона о статусе РАН. Первое условие крайне сомнительно, а второе бессмысленно без первого. Более того, «около выборов» все (и власть, и противники Академии) будут внимательно смотреть на поведение РАН. Если градус недовольства академиков не снизится (а при создании нового Министерства он может и повыситься), если будут продолжаться «раскачивания лодки» в духе «можем повторить» (акции протеста) – то у властей не будет вообще никакого стимула как-то дальше помогать Академии. Новый закон о РАН, резюмируем мы, если и состоится, лишь зафиксирует текущее (по законопроекту) положение дел. Отдельно отметим, что не до конца ясно, когда Дума сможет принять этот закон – пленарных заседаний до выборов вроде бы не планировалось. Ну а после выборов мы можем оказаться в новой управленческой реальности, в которой Академии нужно будет сильно подумать – нужны ли ей были указанные в данном законопроекте полномочия, в принципе, не говоря уже о каком-то особом статусе.