Судя по публикациям СМИ и активности телеграм-каналов, политическим событием, вызывающим сегодня наибольший ажиотаж в российском правящем классе, являются не выборы президента РФ, а предстоящая публикация в конце января так называемого «Кремлевского доклада» Министерства финансов США (при содействии Госдепартамента и разведывательного сообщества). В нем должны быть перечислены наиболее близкие к Владимиру Путину российские политики, крупные бизнесмены и окологосударственные структуры (parastatal actors), вовлеченные во внешнеполитический процесс. Составление такого перечня предусмотрено разделом 241 закона «О противодействии противникам США посредством санкций» (Countering American Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) PL 115–44), подписанного президентом Дональдом Трампом в августе. Речь идет о смещении акцента в санкционной политике с секторальных экономических ограничений на персонифицированные санкции в отношении части российской элиты и членов их семей.
Что известно о «Кремлевском докладе»
В интернете то и дело появляются какие-то списки кандидатов в «Кремлевский доклад», как правило, распространяемые людьми, не имеющими должной квалификации в этой сложной теме. Например, наделавший много шума на прошлой неделе документ, опубликованный Олегом Митволем, оказался не более чем компиляциейстарых санкционных списков США, составленных в соответствии с исполнительными указами президента Обамы «за подвиги на Украине». В декабре активно распространялись панические слухи о тысячах и даже десятках тысяч российских граждан, которые могут быть внесены в закрытые списки «нежелательных лиц». Очевидно, что это преднамеренное преувеличение, распространяемое в интересах консолидации российской элиты вокруг власти. «Коммерсантъ» приводит куда более адекватную оценку количества «вероятных пострадавших» – 50 человек в списке, 300 с членами семей. Это совпадает с оценками бывшего главного координатора Госдепартамента по санкционной политике Дэна Фрида, ныне консультирующего администрацию Трампа по этому вопросу. При этом нет препятствий для последующего обновления и расширения списка, хотя санкционный закон PL 115–44 этого напрямую не требует.
«Кремлевский доклад» не является сам по себе «санкционным списком» (Special Designated Nationals List – SDNL) Управления по контролю за иностранными активами Минфина США (Office of Foreign Assets Control – OFAC) и не предусматривает каких-либо автоматических ограничений на финансовые операции в долларах США или на въезд на территорию США. Но, как отмечает Дэн Фрид, сам факт попадания в список увеличивает риск того, что в будущем против его фигурантов будут введены санкции, что многие члены Конгресса США особенно не скрывают. Очевидно, что фигуранты списка будут рассматриваться службами комплаенса американских и европейских банков как «существенный санкционный риск», что равнозначно отключению от западной финансовой системы (да и японские и китайские банки будут дуть на воду).
Поражает также прописанный в законе объем раскрываемой информации о фигурантах списка: оценка связей с президентом Путиным и его ближайшим окружением, информация о возможных коррупционных эпизодах с их участием, оценка размеров состояния, его происхождения, стоимости активов и инвестиций, источников дохода фигуранта списка и его ближайших родственников (жен, детей, родителей, братьев и сестер), включая бенефициарных владельцев активов за пределами РФ. Отдельным списком должны идти так называемые российские окологосударственные структуры (parastatal actors), с раскрытием информации об их управленческой структуре, бенефициарах, роли в экономике РФ и аффилированных с ними иностранных компаниях. При этом какого-то четкого определения parastatal actor в законе не дается. Это может быть госкорпорация, компания с госучастием или госконтролем, а может быть и просто частная структура на аутсорсе или российское НКО (GONGO). Многие из них, правда, уже находятся под санкциями в рамках «украинского пакета».
Страхи потенциальных фигурантов
Именно неопределенность и размытость критериев включения в «кремлевский список» и того, как он будет работать (будут ли вводиться формальные санкции в отношении фигурантов), делает его таким устрашающим орудием – любой заметный бизнесмен или политик РФ под угрозой. В администрации США хорошо это понимают и даже полагают возможным смягчить негативный эффект, выпустив доклад не через Управление по контролю за иностранными активами, а в виде частично засекреченного письма шести профильным комитетам Конгресса от имени высокопоставленного чиновника Минфина США (Sigal Mandelker). Пока публично известно лишь о семи критериях включения в список, разработанных экспертной группой Атлантического совета США во главе с тем же Дэном Фридом (среди авторов «интересанты» из российской оппозиции Илларионов и Пионтковский): причастные к коррупционным операциям в РФ и за рубежом; петербургские бизнес-друзья Владимира Путина (многие их них уже под санкциями); «золотые дети» друзей Путина, ставшие крупными бизнесменами и менеджерами госкомпаний; близкие друзья президента РФ, якобы являющиеся номинальными владельцами крупных активов в его интересах; олигархи, получающие основную прибыль от сотрудничества с Кремлем; руководители госкорпораций и госкомпаний, получившие эти позиции благодаря близости к Путину (многие уже под санкциями); аффилированные со всеми такими лицами российские и иностранные частные компании. Трудно сказать, насколько администрация США будет руководствоваться именно этими критериями отбора, но определенное понимание, куда дует ветер, они дают.
Потенциальные кандидаты на включение в «кремлевский список» пытались предпринимать определенные лоббистские действия в Вашингтоне по минимизации репутационных рисков, нанимали пиар-консультантов и обращались за советами к тому же Дэну Фриду. Отслеживанием ситуации заняты ведущие юридические фирмы в США в интересах российских клиентов. Но, по последней информации из Вашингтона, многие российские клиенты еще до новогодних каникул закрыли соответствующие лоббистские и пиар-проекты, якобы получив неодобрительные сигналы из Москвы. Интерес Кремля понятен – предотвратить появление высокопоставленных перебежчиков, включенных в процесс выработки и реализации чувствительных внешнеполитических проектов.
Неудивительно формирование в России новой индустрии зарабатывания на действующих и планируемых санкциях – от новых консалтинговых контор, торгующих маловразумительными мониторингами, до «санкционных решальщиков» на откате. Как неудивительно и стремление ряда российских акторов использовать санкционную тему во внутриполитическом контексте, в том числе в целях передела собственности – непопадание в «Кремлевский доклад» теперь может быть подано как свидетельство нелояльности крупных бизнесменов Путину и даже как элемент их «сотрудничества с врагом», на что недавно намекнули владельцам «Альфа-банка».
«Кремлевский доклад» самый известный, но не единственный элемент нового санкционного пакета. Практически сразу же в середине февраля, согласно разделу 242, должен быть представлен второй доклад (всего их будет семь) Конгрессу с оценкой последствий распространения санкций на сделки с российским госдолгом и его производными инструментами (может привести к быстрой распродаже нерезидентами российских ОФЗ и еврооблигаций с краткосрочным давлением на курс рубля), а также последствий расширения секторальных санкций по украинскому пакету (указ президента США №13662) на железные дороги, металлургический и обрабатывающий сектора и дальнейшего сокращения сроков привлечения долгового финансирования российскими банками и нефтяными компаниями. Но все эти действия уже «включены в текущие котировки».
Реальные опасения должен вызывать готовящийся к августу 2018 года доклад (раздел 243) о незаконных финансовых операциях, связанных с Россией или совершаемых россиянами в США и в Европе. Попадание в этот список уже грозит реальными уголовными делами, ведь под «незаконными финансовыми операциями» закон понимает«финансирование терроризма, наркотрафика, распространение оружия массового уничтожения, отмывание денег и другие незаконные операции в США и за рубежом». Но прямого автоматизма с вводом новых санкций доклады не предусматривают, а Минфин США сохраняет право на выдачу генеральной или обычной лицензии, разрешающей отдельную операцию или целый класс сделок. Вполне возможно, что каких-то принципиально новых санкционных действий, сильно ухудшающих ситуацию в РФ, американцы все-таки не предпримут.
Официальная Россия: ждем-с
Москвой же пока обозначена вероятность максимально жесткого ответа. Заявление замглавы МИДа Сергея Рябкова, что санкции рассматриваются Москвой как попытка повлиять на ситуацию в России перед выборами, говорит о готовности ответить на самом высоком уровне и на интерес к раскрутке антиамериканской темы в рамках президентской кампании. Путиным лично обозначенаперспектива дальнейшего ухудшения отношений. Одновременно предпринимаются «меры огораживания» по снижению прозрачности российских компаний, которые могут быть затронуты санкционными ограничениями.
При этом эффективного симметричного ответа у России нет. Составлять списки американских бизнесменов, близких к Трампу, глупо, ведь американский бизнес в целом против санкций. Асимметричный же ответ лишь замкнет цепь эскалации. Тут важно не переборщить, как это сделали в июле с сокращением персонала американских дипмиссий (можно было вполне ограничиться высылкой 32 американских дипломатов), дабы не потерять еще какое-нибудь здание на территории США (например, резиденцию российского посла на 16-й улице в двух кварталах от Белого дома). «Кремлевский список» лучше проигнорировать. Связанные с ним американские ожидания дестабилизации в РФ ошибочны.
Чего совсем не наблюдается, так это какого-то осмысленного обсуждения шагов, которые можно было бы предпринять для снятия санкций. Путь к нормализации отношений лежит через нахождение взаимоприемлемых развязок по урегулированию конфликта в Донбассе и снятие взаимных претензий относительно вмешательства во внутренние дела в информационном и кибер-пространстве.
Но с российской стороны продолжается незатейливая стратегия «ждем-с» из известного рекламного сериала девяностых. «Это зависит не от нас. Мы-то готовы к нормализации давно. Просто никак внутриполитическая ситуация в Штатах не успокаивается. Зависит прежде всего от американской стороны. Проявят они добрую волю, смогут набраться мужества и здравого смысла, поймут они в конце концов, что и в улучшении российско-американских отношений заинтересованы сами Соединенные Штаты, что это лежит в рамках их национальных интересов, тогда все нормализуется и будут отношения развиваться», – говорит Владимир Путин. «Мы здесь будем ждать, когда они примут решение о возобновлении российско-американских отношений», –говорит российский посол в Вашингтоне.
Эта аррогантно-снисходительная позиция в сочетании с полным нежеланием обсуждать практические развязки, которые могли бы быть поданы администрацией Трампа как реализация условий для отмены наиболее болезненных санкций, лишь усиливает антироссийские настроения в США. А продолжение «партизанских действий» в кибер- и информационном пространстве США, а также в «мягком мексиканском подбрюшье» лишь усиливает раздражение. Раскоординация информационно-пропагандистских действий с долгосрочными целями внешней политики на американском направлении дорого обходится стране. Дело идет еще к одному санкционному закону «Защита выборов от угроз за счет проведения красной черты» (Defending Elections from Threats by Establishing Redlines, DETER; внесен сенатором-республиканцем Марко Рубио и демократом Криссом ван Холленом), согласно которому санкции вводятся в десятидневный срок, если директор национальной разведки США выявит «вмешательство в выборы со стороны Кремля».
В этих условиях просто размораживание основных каналов диалога (дипломатического, военного и разведывательного), на чем настаивает Москва с начала 2017 года (non-paper Рябкова) без каких-либо подвижек и гибкостей в позиции РФ по Украине, не приведет к желаемому результату. Контакты и так происходят. В январе они будут вообще интенсивными – визит Лаврова в Нью-Йорк (возможен короткий «отскок» в Вашингтон, если будет необходимость), встреча в формате Рябков – Шэннон, посвященная вопросам ядерной стратегической стабильности, встреча в Баку начальника Генштаба РФ Валерия Герасимова с главковерхом НАТО Скапаротти (не совсем российско-американский формат, но все-таки), встреча послов Хантсмана и Антонова в Вашингтоне, идея Хантсмана разморозить формат диалога «два плюс два» – министры обороны и главы МИД (маловероятно, но исключать нельзя). Но для отмены действующих санкций и блокирования новых необходимо устранение причин их введения.
Понятно, что до президентских выборов Москва не может пойти на какие-то содержательные изменения в подходах, как не может обсуждать их в открытом режиме. Но после выборов можно ожидать переосмысления ситуации. Определенное окно возможностей создает и вероятное кадровое обновление внешнеполитической команды Кремля.
Решение проблемы санкций лучше искать в формате тайной дипломатии без привлечения внимания американских СМИ и Конгресса США, запустив канал переговоров в третьей стране между высокопоставленными доверенными лицами двух президентов. Примером могут служить тайные переговоры США и Ирана (при посредничестве Омана) в 2009–2012 годах, которые привели к урегулированию ситуации вокруг ядерной программы Ирана, а также тайные переговоры США и Кубы (при посредничестве Ватикана) в 2010–2011 годах, которые привели к восстановлению дипломатических отношений и отмене большей части американских санкций. Вопрос лишь в наличии политической воли.