В конце октября 1937г. Советским Политбюро ЦК ВКП(б) было принято постановление «О введении фотографических карточек на паспортах». С этого момента все граждане СССР, чтобы получить паспорт должны были предоставить в НКВД свои фотографии, в количестве двух штук. Одна из них нужна была для вклеивания в паспорт, другая оставалась милиции. Что касается уже выданных документов, удостоверяющих личность, то их следовало заменить в кратчайшие сроки.
Таким образом, все советские граждане обзавелись фотографиями в паспортах. До этого времени, ни о каких фотографиях не было и речи. В России до революции паспорта содержали минимум информации, часто пустой оставалась даже графа «приметы», она заполнялась только в случае неграмотности владельца. В заграничных паспортах фотографические карточки также встречались крайне редко, но зато всегда присутствовали в специальных документах, выдаваемых проституткам.
После революции, и в последующие десятилетия паспорт был у немногих граждан, достигших совершеннолетия, так как его не считали чем-то необходимым. Основным документом в то время была трудовая книжка, а позже удостоверение личности или парт билет (для членов партии).
Партийный билет, так же как и служебное удостоверение сотрудника ВЧК–ГПУ–ОГПУ было всемогущим пропуском. Немного меньшей значимостью обладали прочие удостоверения и билеты.
Вначале даже для таких документов не использовали фотографии, кроме того, определенных образцов тоже не было. Все они служили для того, чтобы показать, что их предъявитель относится к классу рабочих или крестьян и честно трудится на благо родины. Также по наличию документа судили о том, может ли тот или иной человек проживать и находиться в определенном месте.
С течением времени в ходе индустриализации и коллективизации, резко усилились репрессии и количество заключенных в лагерях. При освобождении бывшие преступники попадали под особый надзор. Таких людей становилось всё больше и больше, и советское руководство приняло решение ввести паспортную систему для всего населения. Целью нововведения был не только учёт граждан, но и избавление главных городов СССР от неблагонадежных элементов. Сначала в Москве и Ленинграде, а потом уже и по всей стране были созданы аппараты для того, чтобы учитывать и регистрировать граждан. Паспорт должен был быть у каждого, кто достиг шестнадцати лет и проживал в городе или рабочем поселке, а также у тех, кто работал на транспортном предприятии, в совхозе или на новостройке. Также обязательной стала прописка по месту жительства.
В сёлах паспорта получили только те, кто жил на «режимных» территориях, и в некоторых совхозах. Оставшаяся же часть населения осталась без документов, не имея возможности переезда и трудоустройства.
Инструкция по работе с паспортами чётко регламентировала работу с кулаками, уголовниками, заключёнными ссыльными и цыганами, их ставили на учёт, и делали в документах специальные отметки.
Таким образом, необходимость иметь в паспортах фотографии была вызвана не столько необходимостью учёта населения, сколько возможностью выявить наибольшее число скрывающихся беглецов, иностранцев и других врагов народа.