Как нам обустроить Россию – риторический вопрос, который мучает уже не одно поколение россиян. Поиск ответов на него, как правило, связан с модернизацией системы управления. Один из ее аспектов в нашей публикации
Запрос на стратегию
Общество, требуя стратегии в борьбе с внешним врагом и в своем пути к лучшей жизни, порождает государство как систему управления.
Исторические этапы развития понятия государства приводили его как к расцвету, так и ставили на грань исчезновения, а в самом обществе почти всегда функционировали отрицающие государство как необходимую институцию гражданские теоретические и анархические группы.
И все же развитие цивилизации снова пришло к точке отсчета, и на пороге эпохи Нового будущего, наполненного технологиями, искусственным интеллектом и с всепоглощающей доминантой информации, общество снова востребует основополагающие функции государства – стратегию в пути развития и в борьбе с внешним врагом.
Территория или люди?
Успела ли Россия в своем развитии системы государственного управления сделать этот замкнутый круг прогресса, обязателен ли он и какова стадия готовности Российского государственного менеджмента к вызовам будущего?
Система государственного управления в России исторически претерпела несколько не просто изменений, а идеологических революций, требующих перерождения. Но обо всем по порядку.
Управление в таких больших государственных формированиях, как Россия, прежде всего подразумевает не столько управление социальными процессами, сколько управление территорией. Именно территория лежит в основе понимания функций государственного аппарата России на протяжении веков.
Ну, во-первых, земли действительно так много, что банально сообщить решение управленческого аппарата до наступления эры коммуникаций исполнителю крайне затруднительно. Это сделало инертность естественной средой вызревания всех управленческих процессов.
Одной из основополагающих в государственном управлении становится система административно-территориального управления, чье видоизменение с XVIII века становится фарватером для реформ системы управления.
Правление Петра принесло первое административно-территориальное деление, основанное на логике: крупный город и все, что связано с ним дорогами – становится единицей территориального деления.
А далее исторически эта основа должна была вместить в себя два важных принципа: взаимодействие центральной власти с местной и недопущение отсутствия легитимной власти на каждой территории.
В реализации этих принципов существенно преуспели дворцовые интриги и система фаворитов, оставившие свой неизгладимый след в системе госуправления России на века.
Эволюционный сдвиг в этих принципах и в администрировании территорий произошел в советский период, когда размещение цикла производств было выполнено таким образом, что ни одна территориальная единица не владела всей цепью производства, что делало ее зависимой от других единиц и несамостоятельной в определении стратегии, повышая тем самым управляемость из центра.
Говоря же об управлении социальными процессами, мы всегда должны помнить важнейшие вещи: отмена крепостного права состоялась во второй половине XIX века, и спустя всего 130 лет – происходит начало глобальной демократизации общественных процессов.
Можно ли говорить о зрелости самих общественных институтов и готовности учитывать социальные процессы в госуправлении спустя всего 150 лет после отмены рабства – вопрос спорный и риторический.
Попытки реформирования
Современная Россия – Российская Федерация – имеет интереснейшее наследство в плане государственного управления. С одной стороны – это дореволюционный период с доминантой управления территорией, с другой стороны – это уникальный советский опыт управления послушными работоспособными людьми патерналистской идеологической парадигмы.
Кроме того, оба периода пронесли сквозь века если не авторитарный, то как минимум харизматичный тип лидерства, превратив историю государства почти в сборник ярчайших биографий.
Именно с такой точки отсчета ведет свою историю система государственного управления современной России.
Первые попытки пересмотра системы и реформирования государственной службы относятся к периоду становления Российской Федерации, начиная с 1992 года.
Если первая волна тут скорее занималась не реформированием, а разглаживанием функций государственной службы без политического и идеологического контроля со стороны КПСС, то уже с 1995 года начались системные попытки трансформировать управленческую ветвь.
1995 год становится важнейшей вехой на тернистом пути создания новой системы государственного управления, закрепив в Федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» основополагающие принципы.
В развитие реформирования госслужбы ложились предложения Центра стратегических разработок.
Так, группа под руководством М.А.Краснова выдвинула крайне прогрессивный подход через создание публичной государственной службы и создание партнерской среды с формирующимся гражданским обществом.
Обобщив опыт реформирования и выявив слабые места, специалисты ЦСР предложили в качестве ключевого звена для дальнейшего процесса принять принцип аналогичный KPI – merit system. Этот принцип продолжил идею публичной государственной службы, но уже персонифицировал заслуги и достоинства чиновника, ориентируя его на результат и ответственность.
Вышеописанные подходы не только полностью соответствовали мировому развитию государственного управления, но и были в чем-то прогрессивнее них, учитывая что внедрение принципов было рассчитано на сложную административно-территориальную структуру, со сложным и неоднородным в экономическом и культурологическом плане населением.
К сожалению, закрепленные принципы остались в основном на бумаге, хоть одной из таких бумаг и был Федеральный Закон: в продолжение его требовалось создание минимум 15 законов и подзаконных актов для внедрения разработок, которые так и не увидели свет.
Управление по результатам
Следующей вехой на пути становления системы управления являются Федеральные программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.)» и «Электронная Россия (2002-2010 гг.)». И именно они дают толчок к внедрению новых принципов.
Начало 2000-х годов характеризуется доминантой принципов Good Government в западном мире, которые уже стали стандартом качества в оценке управления.
Россия обращает свой взор на принцип управления по результатам (УПР) как максимально эффективной модели перехода на новые стандарты в управлении.
УПР – это система, при которой государство не несет отдельной ценности, а является сложившимся механизмом для достижения конкретного, ожидаемого всеми результата.
Внедрение принципа идет крайне сложно. Это обуславливается и тем, что в существующей парадигме должностных обязанностей государственного служащего нет механизма следования данному принципу, а у некоторых – даже наоборот. И тем, что единого понимания всеми уровнями государственной власти и государственной службы ожидаемого результата, его ценности, так же нет. А еще и тем, что отсутствует цепь последовательных решений, ориентированных на достижение общей цели. Да собственно, и общее понимание искомого результата как государственная визуализация будущего пока тоже отсутствует.
Но это скорее ценностные противоречия.
Есть и вполне практическая сопротивляемость в существующей системе: принцип управления по результатам должен привести к внедрению матричных систем управления в государственной службе, к проектным методам работы в достижении целей. А это требует подготовленных кадров.
Стоит отметить, что принцип, вероятно, внедрился бы с куда меньшими сложностями, если бы в основе формирования кадрового полотна государственной службы была предложенная концепция на основе заслуг и достоинств.
Конечно, тут речь идет не о внедрении принципа, а о глобальной революции, в том числе в сознании госслужащих. И это не вопрос дней, это вопрос трансформации ценностных установок.
Поэтому не все так просто. Принцип «приживается» волнообразно и не равномерно, о чем говорит постоянно ведущийся с 2006 года мониторинг. Однако, ожидаемых результатов пока не видно. Скептики уже успели заявить несостоятельность попытки, объяснив принцип управления по результатам несвоевременным и исчерпавшим себя для России.
Взгляд на Восток
Сегодня внешняя политика уже во многом диктует логику и принципы принятия управленческих решений внутри государства, что делает фактически не возможным принятие ценностей New Public Management и Good Governance как основных в системе управления. А значит и внедрение принципа управления по результатам под большим вопросом.
Однако, тут есть и еще одна точка зрения, вопрос масштаба. Если говорить о внедрении принципа, то система сопротивляется, выживая его как вирус сильным иммунитетом бюрократии. Но если УПР станет стандартом качества, не оболочкой, а стержнем в подходе к государственной службе, то ситуация может в корне измениться. И поддержка данной идеи не снизу, а на самом верху в большом масштабе существенно изменит ситуацию.
А на самом верху есть заказ на эффективную государственную службу. В 2016 году о совершенствовании системы управления государства заговорил глава Правительства Дмитрий Медведев.
Есть основания полагать, что данная попытка учтет все предыдущие разработки, опыт других стран, и взоры тут будут обращены далеко не только на запад.
Восточные страны продолжают поражать мир экономическими чудесами и результативностью процесса реформирования внутри своих стран. И есть основания полагать, что такие процессы сегодня вдохновят Россию.
Проектно-аналитический подход к решению государственных задач и оценка эффективности по системе KPI – только вершина айсберга в опыте малазийских коллег, который предполагается проанализировать сегодня.
Центр внедрения и реализации реформ – это структура, управляющая небольшим количеством приоритетных проектов, на базе которых происходит обучение существующих чиновников и кадрового резерва. Так повышается эффективность работы министерств, кадры проходят подготовку, а наиболее сложные процессы проводятся специалистами высшего класса.
Именно так сделали в Малайзии, где один из министров Правительства является и генеральным директором такого центра – Управления по эффективности деятельности и реализации реформ.
У будущего может быть человеческое лицо
Performance Management and Delivery Unit (PEMANDU) это даже не внедрение реформ, это воспитание новой культуры государственного управления.
Это снова о ценностях. Но вместе с тем такой подход не отрицает ни одной собственной наработки прошедших лет, позволит внедрить одну из самых результативных на сегодня – управление по результатам, и позволит наверстать упущенные в реформировании госслужбы годы.
Описанный подход вторит общемировой тенденции создания Anticipatory State, где происходит управление ожиданиями. По сути страной руководит огромный аналитический центр с высококлассными специалистами, который занимается стратегиями и ожиданиями.
Кому будут отданы функции управления людьми и территорией, если основной госаппарат будет управлять ожиданиями и будущим?
Мировая практика уже показала, что линейные функции управления отлично перекладываются на алгоритмы, автоматизируются. Это касается и территорий, и общества. В последнем случае простыми вещами могут управлять: институты гражданского общества, развитый рынок, негосударственный сектор и даже роботы.
Однако, в России сегодня уверенно можно говорить только об управлении территориями при помощи автоматизации и алгоритмов. А вот с социальными процессами сложнее: гражданское общество не достигло такого развития, как и рынок. А значит все еще требует огромной поправки на ситуацию.
И тут высокоэффективные госслужащие из новой культуры управления, опирающиеся на принципы управления по результатам выглядят прекрасной эффективной альтернативой роботам.
Что ж, возможно, в чем-то Россия и отстала от мирового прогресса в управлении, и сегодня еще далека от завершения процесса реформ. Зато при эффективном внедрении существующих на сегодня актуальных разработок рискует стать одной из немногих в мире стран, где у будущего будет все же человеческое лицо.