«Наша Конституция — это план новой России, которую надо построить. И если прорабы на стройке иногда ошибаются или воруют, то это не значит, что плох проект», — уверен соавтор Основного Закона страны Сергей Шахрай. В ходе интернет-конференции с читателями «БИЗНЕС Online» и. о. декана Высшей школы государственного аудита МГУ объяснил, что общего у российского президента и английской королевы.
«РАЗВЕ «ЕДИНАЯ РОССИЯ» — ПАРТИЯ?»
— Сергей Михайлович, вам, как соавтору действующей Конституции РФ, пришло много вопросов от наших читателей именно по этой теме. Кстати, сколько человек приняли участие в написании Конституции?
— Текст действующей Конституции РФ написан в основном двумя людьми — Сергеем Сергеевичем Алексеевым и мной. Сергей Сергеевич написал второй раздел, сильнейший, — о правах и свободах человека. Алексеев был, я считаю, лучшим теоретиком права в России. Остальные разделы писал я, а раздел о президенте мы писали с ним как Ильф и Петров: один охранял рукопись, другой бегал согласовывать с президентом...
— А кто писал о федерализме?
— Это мой раздел, это выстрадано.
— Некоторые конспирологи считают, что Конституцию написали американцы и через американское посольство отдали Ельцину, а Шахрай и Алексеев только оформляли ее. Что вы на это скажете?
— Уж какая Конституция дальше всего от нашей, так это американская! Ни по одному пункту не совпадает! В США президент — глава исполнительной власти, там нет правительства, нет кабинета министров. Это совсем другая система власти: есть исполнительное лицо, вокруг него — госсекретари. А наша система едва ли не старше самих Соединенных Штатов. Это идет еще от Михаила Михайловича Сперанского — 1809 год. Он тогда не писал цельный проект Конституции, но нашел некое золотое правило, которое позволило ему решить нетривиальную задачу.
— Государя вписать в Конституцию?
— Ну конечно! Монархия при сильном парламенте, независимом правительстве в федеративном государстве. Монарха не уберешь — и он его поставил рядом, что мы и повторили с Сергеем Сергеевичем. Это традиция российская. Это не изобретение, это понимание нашей природы власти.
— Выходит, когда Ельцина и Путина называют царем, это только доля шутки?
— Если под царем понимать главу государства, который для граждан огромной многонациональной страны является символом единства и верховным арбитром, то это вовсе не шутка. Конечно, те, кто называет Ельцина или Путина царем, скорее всего, пытаются намекнуть на их авторитарный стиль правления. Но, во-первых, в сложных ситуациях кто-то должен брать на себя персональную ответственность за решения. Вряд ли капитан, чей корабль оказался в шторм без средств навигации, будет выбирать курс путем парламентских дебатов. А во-вторых, действующая Конституция содержит все необходимые сдержки и противовесы, чтобы наш «царь» был именно символом единства и верховным арбитром, а не диктатором.
Кстати, Путин — первый в нашей конституционной истории глава государства, который, придя к власти, не переписал Конституцию «под себя любимого». Ельцин работал по этой Конституции 6 лет, а Путин — уже 18.
— С чем это связано?
— Президент Путин умеет пользоваться этим инструментом. Если бы американцы или кто-то другой захотел развалить нашу страну, он должен был бы начать с замены Конституции. Вот если выдернуть сейчас нашу действующую Конституцию и заменить ее на другую, как считают критики, «более логичную» американскую или «более демократичную» немецкую модель, то политическая система и вообще вся страна просто развалятся, рухнут.
— Почему?
— Потеряется устойчивость. Многие уговаривают президента принять немецкую модель: дескать, в Германии нет проблем со сроком нахождения у власти. Сколько раз твою партию избрали, столько ты и канцлер. Заманчиво, правда? Но при всей привлекательности немецкой модели нельзя так строить государственную власть в фактически беспартийном обществе. Разве «Единая Россия» — партия? Это организация, это механизм, но никак не партия в ее классическом смысле. А если в обществе нет партий, реально представляющих интересы различных слоев населения, если общество готово поддержать любую организацию, которую открыто поддерживают руководители государства, то выстроить устойчивую политическую систему с канцлером во главе невозможно. Немецкая модель требует эффективной системы контроля главы государства — как со стороны «партии парламентского большинства», так и со стороны оппозиционных партий. А у нас кто будет контролировать?
«СЛЕДИТЬ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА ДОЛЖНЫ ТЕ, КТО В ОППОЗИЦИИ»
— Может быть, России больше подходит английская модель, где есть королева? Кстати, там нет Конституции, а страна стабильна.
— Если британцы попросят, то я им с удовольствием напишу Конституцию. (Смеется.)
— За счет чего там сохраняется стабильность?
— То, что единого документа нет, не означает, что в Великобритании нет Конституции в принципе. Британская конституционная модель воплощена в законах, в конституционных и политических традициях, в прецедентах. То есть Конституция есть, но, как говорят юристы, она не кодифицирована. Так что стабильность сохраняется благодаря «неписаной Конституции», многовековым политическим традициям и не в последнюю очередь благодаря Ее Величеству Королеве. Она по-прежнему является главой Британского Содружества, утверждает премьер-министра и кандидатов на другие ключевые посты, встречается с руководителями Теневого кабинета... Ее формально очень большие полномочия иногда называют спящими, в британской политической системе ими не принято пользоваться.
— Конспирологи говорят, что королева реально правит, а вся эта демократия — для отвода глаз публики...
— Жизнь намного интереснее, чем идеи конспирологов! Интересно, а конспирологи знают, к примеру, что англичане изобрели парламент совсем не для того, чтобы принимать законы?
Первый выборный парламент Англии появился в XIII веке для контроля за тем, как власть распоряжается государственной казной. До сих пор бюджетный комитет в британском парламенте традиционно возглавляет депутат от оппозиции, а председателя Счетной палаты назначает королева по предложению оппозиции. То есть следить за расходами бюджета должны не те, кто у власти в данный момент, а те, кто в оппозиции. И это вполне логично.
Вот если наши парламентарии освоят то, что им Конституция РФ дала такой мощный инструмент, как финансовый контроль, и научатся им реально пользоваться, тогда у нас будет сильнейший в мире парламент.
— Помнится, вы говорили, что «модель британской королевы» сыграла свою роль и для нашей Конституции?
— Совершенно верно! Мы с Сергеем Сергеевичем довольно долго занимались разделом Конституции о президенте и уже прекрасно знали характер Бориса Николаевича Ельцина. Поэтому нам, в отличие от того, что приписывают критики, приходилось больше думать не о том, как бы расширить полномочия будущего президента, а, напротив, как бы их понадежнее ограничить. В итоге мы решили «выдернуть» главу государства из исполнительной системы власти и передать ему всего пять-шесть полномочий, которые в любом нормальном, нереволюционном, государстве называются спящими: помилование, представление парламенту кандидатуры премьера, судей Конституционного и Верховного судов, генпрокурора и прочих должностных лиц, согласительные комиссии... В шутку мы эту конструкцию назвали российской моделью британской королевы.
Но это совсем не означало, что мы собирались сделать президентский пост декоративным. Напротив, в ситуации острого конфликта властей стране нужна была сильная, авторитетная фигура, стоящая «над схваткой», способная быть арбитром и обладающая достаточными конституционными полномочиями, чтобы принудить конфликтующие стороны к нахождению компромисса. Поэтому появились нормы и процедуры, предполагающие, что президент «спокоен», когда в стране все в порядке, а вот когда возникают разногласия между ветвями власти или между центром и регионами, он немедленно активизируется и начинает действовать. И для этого у него имеется целый арсенал возможностей. Например, для урегулирования любого противоречия он может вначале использовать согласительные процедуры. Если это не помогает, обращается в Конституционный суд, освобождает чиновников от должности. Если и такие способы оказываются неэффективными, использует чрезвычайное положение или даже институт прямого федерального вмешательства. Даже в случае серьезного конфликта федерального парламента и правительства у президента страны тоже существует широкий спектр возможностей: он может либо поменять правительство, либо назначить выборы нового парламента, либо все-таки найдет способы принудить обе стороны к компромиссу.
То, что «модель британской королевы» не очень-то удалось реализовать на практике, связано по большей части с необходимостью активных действий в тогдашней сложной социально-экономической ситуации, а также с особенностями характера самого Бориса Николаевича.
«Я ВЫВЕЛ «ФОРМУЛУ» СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА»
— Каковы перспективы развития федерализма в России? (Мириханов) Страна от федеративного управления сползает к унитарному (уже сползла). Как вы относитесь к этому? (Талгат Акрамович)
— Конечно, ментально Россия — страна все еще унитарная. Особенно бюрократия, чиновники: что ты им про федерализм ни рассказывай, они все равно в душе люди «вертикальные». Это первое. Второе: федерализм — это не просто способ разграничения полномочий между центром и регионами. Федерализм — это прежде всего философия, это мировоззрение, в основе которого лежит понимание важности разнообразия, уважение к мнению другого, к ценности равноправного диалога. Если такого понимания нет, то самая совершенная федерация превращается в формальность.
У нас в России было как минимум три попытки перейти от формального федерализма к подлинному: в первой четверти XIX века (при Александре I), в первой четверти ХХ века (советская модель федерации) и в начале 1990-х годов. В итоге я вывел «формулу» современного федерализма: как только в казне кончаются деньги, в России начинается федерализм. Немного утрированно, но это именно так. Регионам дают свободу вместе с ответственностью за все проблемы на местах. Хорошо бы дожить до периода, когда свободу будут давать не из-за трудностей с федеральным бюджетом, а потому, что федерализм — это более эффективное управление, это реальная конкуренция и стимулы к развитию. Из одного центра управлять огромной страной «в ручном режиме» просто нельзя. Так что, пока есть проблемы с финансами из-за санкций и цены на нефть, федерализм имеет неплохие шансы на укрепление.