АВС - 10. На земле – не в космосе. Зачем нам дублирующие структуры в государственной власти?
Зачем нам два правительства? Зачем нам два парламента? Зачем дублирующие органы власти в субъектах и в областях?
Для большей эффективности управления? Что-то мы этого не видим. Для освоения бюджетных средств? Возможно, но есть ведь и другие пути такого освоения – более «прямые» и менее демонстративные.
Для формирования «прослоечных» структур, исполняющих функции защиты центральной власти от ею недовольного населения?
Вот это – ближе к истине, действительно, московским чиновникам такой демпфер крайне нужен: для проведения непопулярных у народа решений, для подавления «вредных» местных инициатив и, разумеется, для организации «правильных» выборов. Ну и, конечно, очень удобно, в случае чего, сваливать «на местные перегибы» ошибки самой этой центральной власти.
Но давайте вначале - о правительствах. На самом деле, правительств у нас – сотни, а министров – тысячи. И еще у каждого министра -десяток, и то и не один - заместителей министра.
Помнится, в бытность работы в органах управления в советское время, у министра финансов СССР было только четыре заместителя, и для того, что ввести должность пятого замминистра – по вопросам валютно-финансовых отношений, потребовалось несколько лет согласований и специальное решение Политбюро ЦК КПСС. Кстати, оклад министра финансов СССР составлял 550 руб. (200 бутылок водки – если считать в самой твердой отечественной валюте), а его зама – 450 руб. в месяц.
Правительства у нас есть в каждом субъекте Федерации, в каждой автономии и еще и во многих городах. И «местные» министры нередко имеют более высокие оклады (официально – по крайней мере) и более широкие наборы привилегий, чем министры федерального правительства.
Но пока – ограничимся правительствами на федеральном уровне. Официально их два: одно – то, что сидит в Белом доме, и второе – то, что в Кремле. Правительство то, что в Кремле, называется «Администрация президента», и оно действительно «правит» (а кто-то сомневается?). То есть, действует в соответствии с нашей Конституцией, по которой высшим органом исполнительной власти в РФ является президент РФ.
А что делает тогда правительство в Белом доме? На самом деле – многое. Многое – не факт, что полезное для управляемой страны, но факт – что полезное для управляющей власти.
Главное – это банальная «разводка». Вот, например, принимается какое-то явно непопулярное решение. И вдруг выявляется чрезмерно высокий уровень недовольства народных масс. Что делать?
На этот случай есть два отработанных варианта. Первый – разъяснение, что белодомовская власть недостаточно точно поняла указания кремлевской власти. И что теперь все будет исправлено так, как «было правильно задумано на самом верху».
Второй – вариант отката. Мол, «белодомовцы» сильно увлеклись, «много на себя взяли», допустили «загиб» и решением президента теперь все будет исправлено.
Но, может быть, хватит этих игр? У нас есть президент, которого мы все выбирали и который в принципе отвечает перед нами, избирателями, за качество и за результаты работы всей исполнительной «ветви» государственной власти. Причем, на всех ее уровнях и во всех ее подразделениях.
Надо – наш президент увольняет министров и генералов, есть основания – смещает мэров и губернаторов. И если все эти начальники в чем-то ошибаются, то они должны каяться перед президентом и извиняться перед народом. Или, может, наоборот. Важно здесь то, что если президент их назначает, то он обязан и следить за полезностью и эффективностью их работы.
А не так, как бывает у нас иногда: «Ну да, ничего этот министр (или другой начальник) в этом деле ничего не понимает, но человек он – хороший, пусть поработает, может, чему-то и научится».
Сейчас, правда, появился и еще один критерий: 30-ти лет нет, со смартфоном ловко управляется – пусть попробует, поруководит. Тем более, что и папа у него – министр, в случае – подскажет, поможет.
На эту тему есть как раз один армейский анекдот: «Почему сын полковника никогда не станет генералом? Да потому, что у генерала тоже есть сын!»
И вот у нас эти наши два правительства. Что, из-за их двойных усилий наша система управления стала в два раза более эффективной?
Нет, мы не видим этого. Напротив, мы видим, что у этих двух правительств масса времени и сил уходит просто на согласование их действий.
Взять самый последний пример – пенсионную реформу. Кто-то в правительстве запустил, кто-то в администрации президента прозевал – и сейчас все ищут крайнего. И еще просят «внешних» экспертов придумать новые аргументы в пользу уже запущенной инициативы – старых не хватает или о них и вообще не подумали.
При этом «просачиваются» данные, что по численности эти две «ветви» правительственной власти (штатом примерно по 3,5 тыс. сотрудников каждая) чуть ли не в три раза превышают численность всего правительственного аппарата СССР.
Но тогда и страна была больше, и, самое главное, все эти чиновники непосредственно управляли всей хозяйственной деятельностью в стране. А сейчас везде частные компании и предприятия, для управления ими не надо ни главков, ни министерств!
Да, конечно, остались надзорные, контролирующие, фискальные функции! Но, все же, не так, чтобы вместо одного инженера-управленца вводить трех контролеров!
Но давайте посмотрим, как с этим обстоят дела в других странах.
Например, возьмем американскую систему государственного управления. Да, у них многое тоже дублируется, но это связано с тем, что основная масса гражданского и коммерческого законодательства у них формируется на уровне штатов, а не на федеральном уровне.
И даже в системе уголовного законодательства у них имеются два уровня, и при этом федеральные преступления – это те, которые выделены из общей массы преступлений по признаку их «надштатовского» уровня (а не наоборот!). Например – нападения на транспортные средства, перевозящие деньги или иные ценности между штатами, захват заложников и перемещение их из штата в штат.
Кроме того, к федеральному уровню относятся и преступления против федерального законодательства. Поскольку изначально такого законодательства было немного – законодательство о федеральной почтовой службе, закон о федеральном подоходном налоге (принят в 1913 году), закон о сухом законе (принят и действовал в период после первой мировой войны), то созданная для расследования таких преступлений специальная полицейская служба вначале насчитывала лишь несколько десятков, потом - сотен служащих и имела свои подразделения далеко не во всех штатах.
А теперь – о системе государственного управления. В США есть президент, как и у нас, и у него тоже есть свой аппарат помощников – администрация президента.
Далее, в США у президента в составе его администрации есть отдельные департаменты (отделы) – обороны, торговли, юстиции, и т.д., которые управляются главами этих департаментов («секретарями»). И эти главы (секретари) прямо и непосредственно отчитываются за свою работу сразу перед президентом.
Правда, в США есть еще и должность вице-президента, но занимающее этот пост лицо в работе исполнительных органов власти практические не участвует. Его главная работа – исполнять функции спикера в Конгрессе США. А так, его роль - первого управленческого резерва: если с президентом что-то случается (редко, но бывает), то он сразу приступает к исполнению обязанностей президента (но только – до очередных выборов).
Полезно показать общее функционирование исполнительной власти США на примере финансового управления. Какие здесь особенности?
Во-первых, сам государственный (федеральный) бюджет разрабатывается и составляется Административно-бюджетным управлением, входящим в состав администрации президента, и работающим непосредственно на президента и по его прямым указаниям. Президент же сам и представляет этот бюджет на утверждение Конгресса.
Будучи утвержденным Конгрессом (что не факт - что сразу и что без заметных поправок), Акт о федеральном бюджете подписывается президентом и затем передается на исполнение: по доходам – Службе внутренних доходов и по расходам – Департаменту казначейства. При этом для каждой из этих служб создано еще особое Контрольное управление, не зависимое от них, но подчиненное также непосредственно президенту.
И есть еще Счетная палата, которая проверяет всю финансовую деятельность исполнительной власти и отчитывается непосредственно перед Конгрессом.
Что здесь замечательно? Нет министерства финансов и нет никакой правительственной инстанции («прослойки»), отделяющей президента от финансовых рычагов государственной власти.
Нет и никакого правительства. Более того, нет и практики сбора министров всех вместе, «за одним столом» (наподобие наших заседаний правительства - в полном или усеченном составе): президент работает непосредственно с главами департаментов своей администрации и приглашает к себе только тех, которые нужны ему именно по рассматриваемому сейчас вопросу.
Интересно, что у президента США нет и отдельной Службы охраны. Эти функции исполняет специальное подразделение Департамента казначейства. Никакой особой идеи под этой особенностью нет, просто так сложилось исторически.
Из других особенностей можно отметить отсутствие дублирования в сфере правоохранительной деятельности: министр юстиции - он же и генеральный прокурор, и под ним еще и Федеральное бюро расследований (МВД в США вообще нет). Нет аналога нашему МЧС, нет министерства экономического развития, нет министерства природных ресурсов (хотя сами природные ресурсы в США есть, и – немалые). Нет и особого ведомства по выборам.
В других странах - примерно то же самое. Везде управленческая структура – одна и нигде нет двух правительств.
В Германии и во Франции есть президенты и главы правительств, но президенты в этих странах вопросами управления практически не занимаются и имеют при себе только немногочисленные личные кабинеты.
В Великобритании королева также ничем не управляет, более того, все выступления для нее пишут премьер-министры.
Характерно, что Великобритания экономит еще и на том, что все министры правительства назначаются из членов парламента (но, будучи министрами и членами парламента, зарплату получают только одну).
Подводя итоги, укажем, что мы ее видим никаких препятствий к тому, чтобы исключить дублирование правительственных функций и в нашей стране. Если предложение ликвидировать правительство и может показаться вначале слишком радикальным (но, вот, есть опыт других стран), то установление прямого контроля президента за государственным финансами представляется крайне настоятельной мерой.
Американская схема для этой цели, думается, очень походит.
Можно подумать и о других преобразованиях подобного рода, но главное – чтобы отказаться от ненужного дублирования функций в общей системе государственного управления и везде, где только можно, внедрить модели прямой ответственности высших чиновников за результаты своей деятельности именно перед назначившим его высшим руководителем государства.
А при такой системе отпадет и необходимость в декоративной фигуре председателя правительства. Зачем кому-то доверять эту должность, если все властные полномочия будут сосредоточены в лице президента.
В крайнем случае, можно подумать о восстановлении поста вице-президента. Тем более, если учесть, что наш президент уже неуклонно приближается к пенсионному возрасту.
Кстати, еще к вопросу об экономии госсредств.
Время от времени в наших СМИ вдруг вспыхивает дискуссия о том, на каких автомобилях должны ездить наши чиновники. Некоторые даже настаивают на том, чтобы это были исключительно отечественные автомобили.
Ну, во-первых, не уверен, что можно найти «отечественные автомобили», в которых не было бы значительной доли иностранных компонентов.
А, во-вторых – что вообще за постановка вопроса? Что, чиновники – люди второго сорта? Разве они не имеют права – наравне с нами – самостоятельно решать, на каком авто им ездить? Хотят – пусть покупают Феррари (а, может, и не одну), хотят поскромнее – пусть покупают и ездят на «Киа».
И, вообще, это не наше дело – диктовать им чего-то по этому поводу. Ведь смотрите, за рубежом никто же даже и не интересуются, на каких машинах ездят министры и депутаты - например, в Германии, Англии или в США. В Италии, например, Берлускони, будучи главой правительства, ездил на дорогом авто, а другие премьеры, естественно, проявляют более скромные наклонности.
Правда, особые случае могут обсуждаться. К примеру, королева Великобритании ездит на Бентли. Конечно, это – роскошно, но она и есть самая богатая женщина в своей стране. А шведский король ездит на «Саабе» - и раньше, говорят, «лихачил», превышал разрешенную скорость, за что и платил соответствующие штрафы.
Но журналисты также и заметили, что некоторые министры шведского правительства предпочитают разъезжать по Стокгольму на велосипеде. Ну и какие к ним претензии? Они объясняют, что так получается быстрее и нет проблемы с парковкой. Что же, это – их дело.
Но, конечно, есть должности и есть ситуации, когда надо ехать куда-то по служебной надобности. В этом случае есть две обычные практики. Первая – выделение определенной суммы на такси или на почасовую аренду автомобиля. И вторая, когда некоторое должностное лицо предпочитает в таких поездках использовать собственное авто - ему предоставляется компенсация расходов на бензин.
И, конечно, есть и особые случаи. Например, если чиновнику по медицинским показаниям запрещено самому управлять автомобилем, то могут выделить автомобиль с водителем. Но – только для служебных поездок. Поездки по личным целям оплачиваются им самостоятельно.
Вот и всё! Что здесь еще обсуждать? Введите такие простые порядки – и забудьте вообще тему дискуссии!
На самом же деле, все эти обсуждения заводятся только с одной целью – «замазать» для широкой публики тот факт, что у нас в РФ – как в никакой стране мира - за счет налогоплательщиков, за наш с вами счет, содержатся миллионы «лимузинов» (авто с водителем), развозящих наших чиновников по их служебным и личным делам. А, говорят, в бюджете нет денег! Ну так, давайте экономить! Давайте купим нашим чиновникам – если они такие бедные – велосипеды. А где нет хороших дорог – дадим лошадей. Или даже – оленей!
Тогда, может быть, у нас и дороги хорошие появятся!