Последние несколько лет с легкой руки власти в бюджетных организациях образования, здравоохранения и культуры активно внедряют систему аутсорсинга, выводя под лозунгами повышения качества непрофильные услуги питания, уборки, охраны и содержания. Бюджетники в большинстве своем далеко не в восторге: они признают, что прекрасно обошлись бы и без него, если бы не «указка сверху». И пока RBtoday разбирался в особенностях нового рынка, очевидным стало одно: расход бюджетных средств, идущих на аутсорсинг, фактически никто не контролирует.
Решение перевести непрофильные услуги бюджетных организаций на аутсорсинг власти Башкирии приняли около пяти лет назад. Главная цель – повышение качества услуг и создание рынка специализированных частных компаний. Самим учреждениям, таким образом, предоставили возможность сосредоточиться на основной своей деятельности: педагогам – на образовании, врачам – на лечении, работникам культуры – на праздниках и концертах. В больницах и поликлиниках переходить на аутсорсинг начали в 2012 году, в образовании – в 2016 году, в учреждениях культуры – в 2017 году, а сферу социальной защиты стали переводить с этого года.
ПЛАНОМЕРНАЯ ДЕЗОРГАНИЗАЦИЯ
С переходом на аутсорсинг в правительстве Башкирии были созданы отраслевые рабочие группы. В состав вошли представители министерств образования, здравоохранения, культуры, финансов, а также семьи, труда и соцзащиты населения. Также рабочие группы образованы во всех городах и районах республики.
В минфине республики заявили, что созданные рабочие группы ведут «ежедневную планомерную работу в данном направлении». В ведомстве отметили, что непосредственную работу с бюджетными организациями и их аутсорсерами осуществляют отраслевые министерства. Поэтому за информацией об эффективности работы аутсорсеров в минфине посоветовали обращаться к ним. Сотрудники большей части ведомств же рекомендовали RBtoday обратиться напрямую в муниципалитеты. Лишь в минтруда и соцзащиты республики отметили, что оценивают качество уборки в подведомственных учреждениях как низкое. Единого агрегатора информации о деятельности аутсорсинговых компаний, как следует из ответов чиновников, нет нигде.
Напрашивается закономерный вывод о том, что системы контроля над деятельностью аутсорсеров и расходованием в этом направлении бюджетных средств в регионе просто нет.
ЗА СТАНОВЛЕНИЕ РЫНКА ПЛАТИТ БЮДЖЕТ
В минфине отмечают, что одна из задач созданной рабочей группы – это формирование рынка специализированных услуг. Сейчас, по словам чиновников, он находится в процессе становления. От аутсорсеров с самого начала не ждали рекордной продуктивности – в минфине Башкирии даже заявляли, что готовы субсидировать сторонних подрядчиков, поскольку одни лишь контракты не выведут их на рентабельность. О том, сколько в итоге денег было выделено на поддержку аутсорсеров, также неизвестно. В финансовом ведомстве вопрос об объемах субсидий аутсорсерам предпочли оставить без ответа.
В пресс-службе минфина сообщили лишь, что деньги выделяются ежегодно в рамках госпрограммы «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства». Средства идут на поддержку стартапов и уплату лизинговых платежей. Отдельно были предусмотрены субсидии для новых субъектов малого бизнеса, работающих на аутсорсинге с государственными и муниципальными учреждениями. Сколько средств было выделено на эти цели, в минфине также не уточнили.
Единственную цифру озвучил на совещании по проблемам аутсорсинга глава региона Рустэм Хамитов в июне. По его словам, он согласовал выделение дополнительных 1,3 млрд руб. учреждениям образования, здравоохранения, социальной сферы для «стабилизации и выправления ситуации, связанной с аутсорсингом».
ПЛОХОЕ ПИТАНИЕ, ВЫСОКИЕ ЦЕНЫ И БЮРОКРАТИЯ
Существующие проблемы в правительстве республики объясняют низкой конкуренцией на рынке специализированных услуг. В сельской местности, по словам Рустэма Хамитова, единственный поставщик и вовсе часто диктует свои условия. О том, что многие аутсорсеры не стремятся повышать качество своей работы, а лишь отрабатывают контракты, говорят и в самих бюджетных организациях. Пока правительство пытается сформировать рынок аутсорсеров, на местах бюджетники получают невкусные обеды, немытые полы и неграмотную охрану.
Заместитель главврача по медицинской части городской больницы №9 Уфы Гузель Хвостенко сетует, что за два года сменились уже три фирмы, организующие горячее питание для больных.
– Два раза пришлось прервать контракты, – говорит госпожа Хвостенко. – Проблем было много: питание было некачественное, помимо всего прочего были проблемы с поставками. Нередко случалось, что привозили некачественные продукты, горячие блюда привозили холодными. Отказаться от аутсорсинга мы не могли, так как наш пищеблок требует капитального ремонта, сейчас решаем вопрос. С этого года работаем с новым предпринимателем, и он нас слышит. Пока мы довольны, и самое главное, что больные довольны, у нас прекратились жалобы.
В Аургазинском районе республики подрядчики, по словам главного специалиста местного отдела образования Ришата Бикмаева, повысили стоимость питания в образовательных организациях, а после вывода на аутсорсинг уборки помещений пришлось сократить штат уборщиц.
– Цены на питание выросли примерно в два раза, – говорит господин Бикбаев. – Уборку производят те же работники, просто зарплату они получают от сторонних организаций. При этом штат уборщиц пришлось сократить: то есть теперь люди убирают большие площади за те же деньги.
И.о. директора Башкирского государственного театра кукол Загир Кашапов считает главной проблемой аутсорсеров то, что они не знают специфики организаций, контракты с которыми получают.
– Работники фирмы, которая теперь производит у нас уборку, вначале плохо понимали, что пришли в учреждение для детей и их родителей, – возмущается господин Кашапов. – Кроме того, у них большая текучка кадров. Качество работ оставляет желать лучшего. Поменять фирму не так-то просто, для этого нужно пройти дополнительные длительные процедуры: вновь объявить конкурс, снова ждать. Сейчас работа идет, но приходится преодолевать определенные трудности.
Немалые сложности доставляют бюджетным организациям и бюрократические процедуры. Все аукционы по отбору аутсорсеров проходят через минэкономразвития республики, которое организует торги. Чиновники допускают большие задержки при оформлении документов, из-за чего подрядчики не могут приступить к работе, говорит начальник отдела по организации закупок, оказанию услуг и выполнению работ городской клинической больницы №18 Уфы Фаниль Исламов.
– Минэкономразвития, к сожалению, бывает, затягивает закупочные процедуры, откладывает все на последний день, – говорит господин Исламов. – Бюрократия порой создает пробелы в нашей работе с аутсорсерами, когда услуга не может оказываться ввиду того, что контракт не подписан. У нас, бывало, такой период длился два месяца.
КАЧЕСТВО В ПЕРСПЕКТИВЕ
Большинство бюджетников пока не до конца понимают, зачем часть их работы вывели на аутсорсинг. Как выяснилось, далеко не всегда это является насущной необходимостью: работа в школах, больницах, детсадах была построена, по оценке работников самих учреждений, может и не отлично, но не хуже, чем это делают аутсорсеры.
– И уборку, и питание – все мы организовывали самостоятельно, и в принципе все нормально было, еще и дешевле обходилось, пищеблоки в нормальном состоянии, почему ввели новую систему, я не знаю, – рассуждает Ришат Бикмаев. – Объяснили это тем, что это не наш профиль, и учителя, директора могут сосредоточиться на педагогической деятельности. Но, с другой стороны, ведь ответственность с директоров за здоровье и питание детей никто не снимал. Они как отвечали за нее, так и отвечают.
И действительно, директор несет ответственность за любые происшествия и нарушения в школах и дошкольных учреждениях, в том числе за ненадлежащую организацию питания. Даже в том случае, если для выполнения отдельных функций он привлекает сторонние организации, подтверждает руководитель практики «Налоговое и административное право» группы правовых компаний «ИНТЕЛЛЕК-С» Юлия Курмамбаева. Как она рассказала, чаще всего предусматривается административная ответственность за нарушения санитарно-эпидемиологических требований. Размер штрафов может варьироваться от 3 до 10 тыс. руб. для директора и от 30 до 70 тыс. руб. для учреждений. Также КоАП РФ предусматривает приостановление деятельности организации на срок до 90 суток (при наличии угрозы жизни и здоровью людей).
При этом аутсорсер отвечает по более строгим нормам. Статья КоАП РФ «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов» предусматривает штраф для директора от 20 до 30 тыс. руб., для ИП – от 30 до 40 тыс. руб., для ООО – от 300 до 600 тыс. руб. При повторном нарушении штрафы увеличиваются в 1,5–2 раза. Норма также допускает приостановление деятельности организации на срок до 90 суток.
– Что касается уголовной ответственности, она применяется в крайних случаях, когда допущенные нарушения повлекли массовое заболевание или отравление людей (ч.1 ст.236 УК РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил», ч.1 ст.238 УК РФ «Оказание услуг не отвечающих требованиям безопасности»), – отмечает госпожа Курмамбаева. – В зависимости от ситуации директор наряду с названными статьями может быть привлечен к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.
Работница одного из детских садов Уфы на условиях анонимности сообщила, что без сторонних компаний питание получалось организовывать без проблем.
– Справлялись и раньше, конечно, посторонние только мешают, – посетовала она. – Почему ввели, непонятно, нас никто не спрашивал.
Одновременно многие бюджетники положительно оценивают аутсорсинг, например, в сфере технического обслуживания зданий, содержании котельных. Многие собеседники RBtoday отмечают, что положительно воспринимают саму идею аутсорсинга при условии качественного предоставления услуг.
И АУТСОРСЕРАМ НЕ ПРОСТО
Свои претензии есть и у аутсорсинговых компаний. На развивающемся рынке, как признает руководство сторонних организаций, работать не так просто, даже при условии субсидирования. По словам руководителя аутсорсингового направления ООО «Ваша безопасность» Рината Ямилова, низкое качество услуг во многом объясняется тем, что организации, с которыми заключаются контракты, часто являются не самими добросовестными участниками рынка. С внедрением аутсорсинга число таких фирм резко увеличилось.
– Фирмы-однодневки – это настоящий бич сегодня, – отмечает господин Ямилов. – Практика у них такая, что лишь бы забрать контракт, а потом исчезнуть. Мы же, например, стараемся низко не падать на аукционе, так как планируем, как будем работать с заказчиком, и закладываем все возможные риски.
Компания «Ваша безопасность» обслуживает на аутсорсинге около 50 бюджетных организаций в Уфе, оказывая услуги по охране и эксплуатации зданий. По словам господина Ямилова, компания остается рентабельной благодаря тому, что денежные поступления идут вовремя. Субсидии компания не получала ни разу.
Индивидуальный предприниматель Гузель Резяпова из Альшеевского района республики организует горячее питание для 57 образовательных организаций в районе, содержит штат сотрудников в 150 человек. Организовать питание, даже при развитом производстве и большом опыте, по ее словам, очень непросто: суммы контрактов недостаточны изначально, помимо этого цена, как правило, падает в ходе торгов.
– По нормам СанПина, на питание одного ребенка в детском саду должно выделяться 120 руб., а на практике выделяется по 80, – говорит госпожа Резяпова. – Мы должны в эту сумму уложиться, а это ведь не стоимость именно еды в чистом виде, это стоимость питания с учетом всех наших производственных затрат. Хотя на самом деле, мне кажется, сколько улучшить питание не пытайся, все равно на всех не угодишь. Всегда найдется тот, кто будет недоволен.
Декан Высшей школы корпоративного управления РАНХиГС Сергей Каледжян считает, что проблемы при внедрении аутсорсинга в Башкирии возникли из-за отсутствия системной подготовки и здоровой конкурентной среды.
– На аутсорсинг передавать услуги не имеет смысла, если на рынке работает только один провайдер. Речь идет о том, чтобы существенно повысить качество услуг – по крайне мере, на 20%, а для этого должна быть конкуренция, тогда и качество будет расти, – поясняет эксперт. – И, конечно, изначально подход должен быть иным. Сначала нужно обучить персонал, изучить провайдеров услуг, оценить опыт и качество их работы, возможно, провести какой-то кастинг. Условия аутсорсинговых договоров должны быть очень жесткими, их должны разрабатывать самые профессиональные юристы. Помимо этого, должен быть какой-либо реестр недобросовестных аутсорсинговых компаний. Во всем мире это так. Чтобы они понимали, что неисполнение условий контрактов может иметь для них катастрофические последствия. Если происходит так, что кто-то демпингует, а потом не исполняет обязательства, его нужно быстро убрать с рынка. Говорить о том, что компаниям непросто работать из-за невысокой стоимости контракта, в принципе не следует. Пусть опускают цену на аукционах, реально оценивая свои возможности.