В Женеве расположен монумент, изображающий гигантское сломанное кресло, которое находится прямо напротив ведущего международного органа по вопросам международного права и сотрудничества - Организации Объединенных Наций.
Основанная в 1945 году, ООН должна была стать форумом для всех наций с миссией сохранения баланса во всем мире. Но с учетом того, что конфликты продолжают бушевать во многих уголках мира, некоторые утверждают, что ООН крайне нуждается в реформах. Система устарела и безнадежно отстала от времени, она возвращает нас в давно минувшую эпоху, когда несколько стран, возглавляемых Соединенными Штатами и некоторыми европейскими государствами, диктовали условия. ООН больше не отражает сложные реалии современного многостороннего взаимодействия, поэтому многие считают ее умирающим институтом.
Такая ситуация привела к тому, что все больше политических лидеров отказываются от участия в ежегодном открытии сессии ООН в сентябре, поскольку оно не имеет политического веса для достижения консенсуса, когда международное право нарушается. Да, система не идеальна, она даже не функционирует должным образом, но в то время, когда мир разделяется на коалиции и блоки, Организация Объединенных Наций, возможно, важнее, чем когда-либо.
Генеральная Ассамблея ООН работает по принципу “одно государство - один голос”. Все 193 суверенных государств теоретически находятся на равных началах, независимо от размера, демографии или экономики. Однако на практике это не всегда так. Процесс по своей сути - политика, следовательно, подвержен лоббированию и переговорам.
В старые времена существовал Лига Наций - первая межправительственная организация, основанная в 1920 году после Первой мировой войны. Ее основная цель заключалась в продвижении международного сотрудничества и предотвращении будущих конфликтов через дипломатию и коллективную безопасность. Однако со временем Лига Наций потеряла свою актуальность и в конечном итоге оказалась неэффективной в предотвращении Второй мировой войны. Тем не менее несмотря на свои недостатки, Лига Наций сумела добиться успеха в одном - в поощрении идеи международного сообщества. Конфликт был и по-прежнему является неотъемлемой частью человеческой природы. Даже после двух мировых войн было бесспорно, что будут еще вооруженные столкновения. Но Вторая мировая война была настолько ужасающим и дорогостоящим конфликтом, что должен был быть более доступный способ ведения конфликтов. Следовательно, основная идея, лежащая в основе Организации Объединенных Наций, заключалась в замене войны дипломатией. Государства должны были разрешать свои споры через диалог, а не огнестрельное оружие. Помимо моральных и этических последствий, дипломатия, таким образом, стала более практичным и более доступным средством враждебности.
Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд сказал это лучше всего: “Организация Объединенных Наций не была создана для того, чтобы привести нас в рай, но чтобы спасти нас от ада”. После конференций в Москве, Тегеране и Ялте союзные державы согласились возродить более полную версию Лиги Наций. Так в 1945 году был учрежден новый форум для международного сообщества с принятием Устава Организации Объединенных Наций. Представители из 50 стран присутствовали на конференции в Сан-Франциско и присоединились к новой организации. Однако после деколонизации Африки и распада Советского Союза количество государств-членов увеличилось до нынешних 193. Между тем основной документ, Устав ООН, служит конституцией организации, излагая ее основные принципы, цели, структуру и функционирование.
Устав Организации Объединенных Наций устанавливает шесть основных органов ООН, включая Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности, Международный Суд, Секретариат, Экономический и Социальный Совет и Совет по вопросам опеки. Генеральная Ассамблея является главным органом ООН, где все государства-члены представлены на равных началах, от маленьких стран, таких как Молдова, до гигантских держав, таких как Россия. Каждое государство имеет платформу для обсуждения различных тем и каждое государство имеет один голос. Однако резолюции Генеральной Ассамблеи являются независимыми рекомендациями, то есть то, что было решено, не является юридически обязательным.
Совет Безопасности имеет более глубокий характер. Его 15 членов отвечают за поддержание международного мира и безопасности. Совет имеет право налагать санкции, одобрять миротворческие миссии и принимать юридически обязательные резолюции по вопросам, связанным с глобальной безопасностью. Десять из 15 членов Совета Безопасности избираются Генеральной Ассамблеей на двухлетний срок, но другие пять являются постоянными членами. В момент его основания постоянные члены включали Соединенные Штаты, Советский Союз, Великобританию, Французскую Республику и Республику Китай. С тех пор многое изменилось: место Советского Союза заняла Российская Федерация, а место, принадлежавшее Республике Китай, теперь занимает Народная Республика Китай. Эти пять наций не только являются основными ядерными державами мира, но и обладают правом вето в Совете Безопасности. Используя свое право вето, они могут блокировать резолюции и решения, предложенные другими членами ООН, независимо от того, сколько других наций их поддерживает. Предполагается, что все равны в теории, но неравны на практике. Один постоянный член СБ даже может ветировать резолюцию, поддерживаемую другими четырьмя постоянными членами. Таким образом, для нормального функционирования Совета Безопасности все пять постоянных государств-членов должны быть в согласии. Это звучит непрактично, и это так. Однако, когда Устав ООН был создан, основной целью было стимулирование крупных держав участвовать в организации. Право вето, таким образом, было средством предотвращения удержания или выхода крупных держав из ООН, если их жизненно важные интересы были под угрозой, что и стало падением Лиги Наций до этого. Итак, пяти постоянным членам была предоставлена непропорциональная власть, и эта ситуация остается такой до сих пор.
Есть еще Международный Суд, базирующийся в Гааге. Это главный судебный орган Организации Объединенных Наций. Он отвечает за урегулирование споров между государствами и предоставляет консультативные заключения по юридическим вопросам, которые ему передают Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности и другие органы ООН. Его решения обязательны для участвующих сторон. Однако исполнение не всегда работает так, как задумано, потому что каждая сторона склонна иначе интерпретировать результат. Кроме того, решения принимаются относительным большинством, и его 15 судей избираются Генеральной Ассамблеей ООН на срок в 9 лет.
Управление организацией такой большой и сложной, как Организация Объединенных Наций, - непростая задача. Главным органом, ответственным за ежедневное администрирование, является Секретариат. Его председателем является Генеральный секретарь, который, в свою очередь, назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности на срок в 5 лет. Генеральный секретарь является главным представителем ООН. До сих пор было девять генеральных секретарей, и в его офисе работает около 38 000 человек, в то время как еще 112 000 работают в поле в качестве подрядчиков.
Текущий Генеральный секретарь - Антониу Гутерриш из Португалии. Его офис расположен на 38-м этаже штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке. Формально Генеральный секретарь является исполнительной ветвью ООН, но на практике его влияние ограничено, поскольку его офис не может обойти право вето в Совете Безопасности. Вместо занимания вопросами политики и безопасности Генеральный секретарь в основном продвигает повестку дня, установленную Экономическим и Социальным Советом, который является еще одним основным органом ООН.
Экономический и Социальный Совет отвечает за сотрудничество между государствами в экономических и социальных вопросах. Состоят из 54 членов, которые избираются Генеральной Ассамблеей на трехлетний срок. Кроме того, Экономический и Социальный Совет контролирует десятки специализированных учреждений, включая МВФ, Всемирную организацию здравоохранения, ЮНИСЕФ, ЮНЕСКО, Всемирную банковскую группу и так далее. Всего существует 30 специализированных учреждений и связанных организаций, занимающихся решением различных глобальных проблем. Каждое учреждение базируется в разных местах. Например, ФАО в Риме занимается вопросами сельского хозяйства, МАГАТЭ в Вене отвечает за ядерную энергию, а ЮНЕСКО в Париже занимается наукой и культурой. Кроме того, ЮНЕП в Найроби занимается окружающей средой, МВФ в Вашингтоне следит за экономикой, а Всемирная организация здравоохранения в Женеве стремится контролировать пандемии и продвигать здравоохранение. Большинство этих учреждений работают независимо, но координируют свою деятельность с ООН различными способами.
Последний основной отдел - Совет по вопросам опеки. Изначально он был создан для управления колониальными владениями и территориями, отобранными у побежденных наций в конце Второй мировой войны. Понятно, что этот отдел больше не актуален. Все опекаемые территории достигли либо самоуправления, либо независимости. Последняя опекаемая территория была Палау, которая обрела независимость в 1994 году и затем стала участником ООН. Тот факт, что Совет по вопросам опеки не функционирует, интересен тем, что реформа в рамках ООН возможна, даже когда речь идет о ее основных отделах.
Вся экосистема ООН поддерживается огромным бюджетом, составляющим примерно 50 миллиардов долларов в год. Финансовые взносы рассчитываются в соответствии с ВВП каждой страны. Соединенные Штаты являются крупнейшим вкладчиком, за ними следуют Китай, Япония, Германия, Великобритания и так далее. Однако, несмотря на хорошо продуманные попытки за последние годы, Организация Объединенных Наций не провела достаточных реформ своего Устава, чтобы измениться вместе со временем, а времена изменились. Мир перешел от двухполюсного порядка к одно полюсному, а теперь - к многополюсному, но Организация Объединенных Наций осталась в своих старых путях. Когда люди думают об Организации Объединенных Наций и о том, пригодна ли она еще для своих целей, они обычно обращаются к ее Совету Безопасности. Без сомнения, это самый дисфункциональный орган ООН.
Совет Безопасности имеет право налагать санкции и принимать юридически обязательные резолюции. Если наступит худшее, совет может даже развернуть свои знаменитые “голубые береты”. Это солдаты ООН, созданные в 1956 году с миссией поддержания или укрепления мира во время Шестидневной войны, войны в Кувейте и войны в Ливии. Пять вето-членов смогли достичь консенсуса, но чаще всего вето применяется для защиты интересов межгосударственных интересов. Например, Британия ветировала атаку Аргентины на Фолклендские острова в 1982 году, в то время как Франция ветировала свои колонии в Алжире и Коросе. Эта практика продолжается и по сей день.
Китай часто использует свое право вето по вопросам, связанным с Тибетом, Тайванем и его этническими и религиозными меньшинствами, в то время как Соединенные Штаты часто ветируют решения, касающиеся Израиля, даже когда они остаются в одиночестве в оппозиции. Однако Россия является самым большим противником: с 1946 по 2020 год русские использовали свое право вето 148 раз, в то время как американцы - 86 раз. Великобритания, Китай и Франция использовали свои вето 30, 19 и 18 раз соответственно. Российские посольства так часто демонстрируют свои вето, что они известны в штаб-квартире ООН как “сетевые люди”.
Сегодня межгосударственные интересы и идеологии создали почти непреодолимый разрыв между пятью державами. Россия и Китай склонны объединяться на одной стороне, в то время как Америка, Великобритания и Франция образуют фронт на другой. Время от времени Совет Безопасности не смог принять меры по Украине, Израилю, Йемену, Сирии, Судану и бесчисленным другим конфликтам, потому что один или несколько постоянных членов слишком легко прибегают к вето. В связи с этим, если Совет Безопасности должен работать эффективно и оперативно, его полномочия, функции и членство должны быть переосмыслены.
Вся структура Совета Безопасности и его основных членов недостаточна уравновешена. Она относится к времени, когда эти пять наций случайно оказались на стороне победителей в глобальном конфликте почти 80 лет назад. Некоторые из региональных и глобальных держав, которые мы признаем сегодня, даже не были на политической карте, когда была создана ООН. Германия, Япония, Бразилия и Индия не имеют права вето. Первые две были на неправильной стороне истории, когда была создана ООН, но также нет права вето для Африки, Южной Америки или даже Ближнего Востока. Учитывая неравномерное распределение вето, Совет Безопасности будет лучше, либо расширив число постоянных членов, либо вовсе отказавшись от концепции вето. Это не мгновенно решит проблемы, с которыми сталкивается ООН, но это уменьшит резкий контраст между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей. Если не внести изменения и ООН останется вне касания с современным мировым порядком, все больше и больше наций, обладающих мощью, будут обходить одобрение Совета Безопасности для военных действий. Россия сделала это на Украине, а ранее Америка сделала это в Ираке. Обе операции были явными нарушениями Устава ООН. Кроме того, в последние два десятилетия односторонний вооруженный конфликт стабильно возвращается, что стало возможным из-за дисфункционального состояния Совета Безопасности.
Стоит отметить, что руководство ООН знает, что геополитическая борьба вредит его долгосрочной репутации и легитимности. На самом деле в июле 2023 года президент Генеральной Ассамблеи посвятил свою тему для 78-й сессии восстановлению доверия и возрождению глобальной солидарности. Примерно в то же время Генеральный секретарь подчеркнул в своем ежегодном докладе, что Организация Объединенных Наций не смогла идти в ногу с развивающимся миром и что у организации нет альтернативы, кроме как измениться, заявив, что это либо реформа, либо разрыв. Но многие считают реформирование ООН нереальным, потому что это зависит от воли постоянных членов. Должен быть достигнут некий консенсус, прежде чем можно будет провести реформы. Учитывая состояние глобальной геополитики, это не произойдет в ближайшее время. Итак, ООН оказывается устаревшей организацией, неспособной остановить вооруженные конфликты и неспособной измениться в ответ на не релевантность ООН. Крупные державы укрепляют свои собственные региональные блоки.
Запад соответственно представлен НАТО и Европейским Союзом, Африка - Африканским Союзом, Россия - Организацией Договора о коллективной безопасности, а Китай возглавляет Шанхайскую организацию сотрудничества. Это все хорошо, но ни один из этих региональных блоков не способен справиться с глобальными проблемами, такими как изменение климата, дезинформация, пандемии, искусственный интеллект, не говоря уже о голоде и беженцах. Так что, как бы устаревшей она ни была, ООН все еще имеет свое значение. Нации глобального Юга видят в ООН двигатель экономической реформы и устойчивого развития.
Между тем, хотя ООН не может остановить конфликты, она может предложить себя в качестве платформы для деэскалации и политических переговоров, если противоборствующие нации так выберут. ООН также является форматом, где эксперты и специалисты всех различных академических дисциплин могут собраться и обменяться идеями. Агентства, такие как ЮНЕСКО, УВКБ и Всемирная организация здравоохранения, выполняют важную работу. Так что, хотя формируются региональные организации и блоки, ни одна из них не может заменить Организацию Объединенных Наций.
На самом деле, если ООН прекратит свою деятельность, международное сообщество должно будет изобрести подобную организацию, чтобы продвигаться в тех же областях. Однако в целом Организация Объединенных Наций стала политическим карликом. Она больше не может предотвращать конфликты и поэтому вместо этого стремится заниматься наднациональными вопросами, такими как изменение климата, образование, здравоохранение, права человека, кибербезопасность, ядерное распространение и т.д. Однако предотвращение конфликтов, которое было основной целью ООН, снято с повестки дня. В этом отношении организация действительно стала устаревшей. Ее специализированные агентства все еще бесценны, но Совет Безопасности нанес непоправимый ущерб авторитету и легитимности Организации Объединенных Наций в качестве сосуда для международного права и сотрудничества. Политика власти остается ее слабым местом, и это вряд ли изменится. В конечном итоге лестница власти является частью естественного порядка вещей. Те, кто находится внизу лестницы, всегда смотрят вверх. Те, кто находится посередине, стремятся подняться выше. А те, кто находится сверху, продолжают пинать всех, кто ниже, по зубам.