От автора: все 3 судебные инстанции вынесли отрицательные для ОА ГО "Жатай" решения. Направлена кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации. Ни в одном судебном акте не дана надлежащая оценка ст. 10 ФЗ № 414-ФЗ, не дана оценка доводам истца по данной статье закона, не опровергнуты заключения и доводы истца.
Дело №3а-8/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
город Якутск 16 февраля 2023 года
Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего судьи Дьяконовой З.С.,
при секретаре Колочевой К.А.,
с участием представителя истца Еникеева Р.А. (посредством веб-конференции), представителей ответчика Федуловой С.Н. и Неустроева Н.Н.,
прокурора Машковой И.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Окружной администрации городского округа «Жатай» к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о признании недействующими часть 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II "О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)", в части имеющихся в тексте данных статей формулировок (выражений) - «конституционная инициатива», часть 1 статьи 3 данного конституционного закона в части имеющейся в тексте статьи формулировки (выражения) - «по вопросам их ведения»,
установил:
Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (далее также ГС (ИТ) от 15 июня 2002 года З N 362-II принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II "О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)" (далее также Конституционный закон от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II).
Частью 1 статьи 3 названного конституционного закона предусмотрено, что субъектами права конституционной инициативы настоящим конституционным законом признаются: а) народные депутаты Республики Саха (Якутия); б) Глава Республики Саха (Якутия).
Предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) могут вносить Правительство Республики Саха (Якутия), республиканские органы региональных отделений политических партий и общественных объединений, а также представительные органы местного самоуправления по вопросам их ведения.
Предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) вносятся через субъектов права конституционной инициативы, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 2).
В пункте «и» статьи 6 названного конституционного закона закреплено, что задачами конституционной комиссии Республики Саха (Якутия) являются своевременное информирование народных депутатов Республики Саха (Якутия) о конституционных инициативах, а также обеспечение их в конституционной комиссии Республики Саха (Якутия) материалами по рассматриваемым вопросам.
В статье 7 перечислены требования к предложениям субъектов права конституционной инициативы.
В статье 9 регламентирован порядок рассмотрения конституционной инициативы в конституционной комиссии Республики Саха (Якутия).
С учетом уточненных требований, представитель административного истца просит признать недействующими часть 1 и 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II, в связи с противоречием требованиям федерального законодательства имеющихся в тексте данных статей формулировок (выражений) - «конституционная инициатива». Также просит признать недействующей часть 1 статьи 3 конституционного закона в части имеющейся в тексте статьи формулировки (выражения) - «по вопросам их ведения».
Просит возложить на административного ответчика обязанность совершить определенные действия, обязать ГС (ИТ) учесть правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела, в течение 3-х месяцев с даты вступления в законную силу судебного решения по настоящему делу рассмотреть на сессии ГС (ИТ) следующие вопросы и документы: 1) заявление Окружного Совета депутатов ГО «Жатай», направленное в ГС (ИТ) в порядке законодательной инициативы, о внесении дополнений в статью 45.1 Конституции Республики Саха (Якутия) о создании новой административно-территориальной единицы - города Жатай. 2) заявление Окружного Совета депутатов ГО «Жатай», направленное в ГС (ИТ) в порядке законодательной инициативы, о наделении поселка городского типа ГО «Жатай» статусом города улусного (районного) значения. 3) рассмотреть вопрос о включении Прокурора Республики Саха (Якутия) в перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) в часть 1 статьи 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II.
Производство по исковому требованию о признании недействующей часть 1 статьи 3 названного конституционного закона, которой предусмотрено, что субъектами права конституционной инициативы настоящим конституционным законом признаются: а) народные депутаты Республики Саха (Якутия); б) Глава Республики Саха (Якутия), в части слов «конституционная инициатива», прекращено ввиду того, что приведенная норма дословно воспроизводит статью 125 Конституции Республики Саха (Якутия), а проверка положений Конституции РС(Я) в полномочия Верховного Суда РС(Я) не входит. О прекращении производства по делу в части вынесено соответствующее определение.
Исковые требования о возложении обязанности на ответчика в течение 3-х месяцев с даты вступления в законную силу судебного решения по настоящему делу рассмотреть на сессии ГС (ИТ) приведенные выше заявления и вопросы оставлены без рассмотрения ввиду их неподсудности Верховному Суду РС(Я), о чем вынесено определение.
Таким образом, в рамках настоящего дела суд рассматривает исковые требования о признании недействующими часть 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II, в связи с противоречием требованиям федерального законодательства имеющихся в тексте данных статей формулировок (выражений) - «конституционная инициатива», а также требование о признании недействующей часть 1 статьи 3 конституционного закона в части имеющейся в тексте статьи формулировки (выражения) - «по вопросам их ведения».
Истец полагает, что оспариваемые положения противоречат статье 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее также Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ), Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Истец указывает, что применяемое республиканским законодателем понятие «конституционная инициатива» отсутствует в Конституции Российской Федерации, федеральных законах. Полагает, что федеральный законодатель приравнивает конституционную инициативу субъектов к законодательной инициативе. Между тем оспариваемое выражение по своему субъектному составу отличается от субъектного состава права законодательной инициативы.
Субъекты права, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации перечислены в статье 134 Конституции Российской Федерации, и они намного шире субъектного состава лиц, которые имеют право обратиться с аналогичными предложениями о внесении изменений в Конституцию Республики Саха (Якутия) в соответствии со статьей 125 Конституции Республики Саха (Якутия).
В Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ не содержатся исключения для высшего закона субъекта Российской Федерации, соответственно, при реализации права законодательной инициативы (в том числе «конституционной инициативы») представительный орган местного самоуправления не должен быть связан какими-либо условиями или ограничениями. Выражение в статье 3 оспариваемого закона «вопросам их ведения» затрудняет практическое применение данной нормы права, является неопределенным. Истец указывает, что не ясно, что имеет в виду законодатель, применяя местоимение «их» - ведение муниципальных образований или ведение органов местного самоуправления муниципальных образований. При наличии в законе формулировки «по вопросам их ведения» представительный орган местного самоуправления лишен права обратиться в законодательный орган республики по вопросам, связанным с административно-территориальным устройством, поскольку данный вопрос находится в ведении органов государственной власти субъекта.
По указанным основаниям представитель административного истца просит удовлетворить заявленные требования.
В возражении на апелляционную жалобу представитель административного ответчика выражает несогласие с доводами административного истца. Указывает, что термин «конституционная инициатива» используется не только республиканским законодателем, но также в юридическом обороте в таком же смысле, что и в статье 134 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что принятие и изменение конституции (устава) субъекта Российской Федерации относится исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации. Федеральный закон № 414 не содержит норм о процедуре принятия и изменения конституции субъекта Российской Федерации, поскольку это является исключительно компетенцией субъекта Российской Федерации. Термин «вопрос ведения» является общеупотребительным. Местоимение «их» используется с целью уточнения области вопросов, по которым представительными органами местного самоуправления могут быть внесены предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). Полагает, что права административного истца не нарушены оспариваемыми нормами. Просит в удовлетворении требований административного истца отказать.
Представитель истца Еникеев Р.А. поддержал исковые требования по изложенным в иске основаниям и просит их удовлетворить.
Представители Государственного Собрания (Ил Тумэн) Федулова С.Н. и Неустроев Н.Н. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав стороны, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Прокуратуры Республики Саха (Якутия) Машковой И.Г., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований, суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Постановлением Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 04 апреля 1992 года N 908-XII принята Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Текст Конституции Республики Саха (Якутия) утвержден Законом Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 54-З N 445-II.
В соответствии со статьей 62 Конституции Республики Саха (Якутия) конституционные законы Республики Саха (Якутия) о порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия), о Главе Республики Саха (Якутия), о Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), о Правительстве Республики Саха (Якутия), а также законы Республики Саха (Якутия) принимаются большинством голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия) (часть 4).
Оспариваемый заявителем конституционный закон принят Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 362-II от 15 июня 2002 года. Опубликован в изданиях "Якутские ведомости" N 24 02 июля 2002 года и "Ил Тумэн" N 27 05 июля 2002 года.
Настоящий конституционный закон устанавливает в соответствии со статьями 143, 144 и 145 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) особый порядок подачи предложений об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и принятия решения о внесении таких изменений и дополнений.
В статье 3 Конституционного закона от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II определены субъекты права, которые могут вносить предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия).
Представленными материалами установлено, что председатель окружного Совета депутатов ГО «Жатай» обратился к Председателю ГС (ИТ) с проектом «О внесении дополнений в часть 2 статьи 45 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)», а именно предложено после слов «города республиканского значения Якутска» дополнить словами «поселок городского типа «Жатай».
12 ноября 2021 года проект о вынесении дополнений возвращен. Председатель ГС (ИТ), со ссылкой на статью 3 Конституционного закона от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II указал, что предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) могут вносить представительные органы местного самоуправления по вопросам их ведения через субъектов права конституционной инициативы.
Прокуратурой Республики Саха (Якутия) 21 декабря 2022 года на обращение представителя ОА ГО «Жатай» по вопросам регионального нормотворчества и другим вопросам разъяснено, что установление различного круга лиц для конституционной и законодательной инициативы является правомерным, самостоятельное установление региональным законодателем перечня лиц, обладающих правом конституционной инициативы в отношении конституций субъектов не противоречит действующему законодательству.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами
Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Административный истец полагает не соответствующими федеральному законодательству выражения (формулировки) в оспариваемых нормах Конституционного закона от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II «конституционной инициативы», «по вопросам их ведения». Указывая на то, что обжалуемые положения нарушают права и законные интересы истца, не позволяют органам местного самоуправления ГО «Жатай» реализовать право самостоятельного обращения с законодательной инициативой в ГС (ИТ), заявитель обратился с настоящим административным иском в суд.
Суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
В пункте "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
21 декабря 2021 года принят Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". В соответствии со статьей 65 данного закона настоящий Федеральный закон вступил в силу 21 декабря 2021 года - со дня его официального опубликования, главы 2, 3, 4 (за исключением части 5 статьи 36), 5 и 9 настоящего Федерального закона вступили в силу с 01 июня 2022 года, часть 5 статьи 36, главы 7 и 8 настоящего Федерального закона - с 1 января 2023 года. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом не позднее 1 января 2023 года. До их приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом они применяются к соответствующим отношениям в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Согласно части 4 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В статье 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ закреплено право законодательной инициативы, также перечислены субъекты права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации.
Административный истец полагает, что федеральный законодатель отдельно не выделяет право конституционной инициативы для субъекта Российской Федерации, приравнивая это право к законодательной инициативе. Однако с таким утверждением нельзя согласиться.
Статья 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ, на нарушение которого ссылается заявитель, определяет круг субъектов, которым предоставлено право законодательной инициативы. Круг лиц, которым предоставлено право обратиться с предложениями о внесении изменений, дополнений в конституции, уставы субъектов Российской Федерации, данным федеральным законом не установлен.
В Конституции Республики Саха (Якутия) отдельно выделяются как субъекты права конституционной инициативы, так и субъекты права законодательной инициативы. Под конституционной инициативой понимается инициатива по внесению изменений и дополнений именно в конституцию.
В соответствии со статьей 62 Конституции Республики Саха (Якутия) право законодательной инициативы принадлежит Главе Республики Саха (Якутия), народным депутатам Республики Саха (Якутия), Правительству Республики Саха (Якутия), Прокурору Республики Саха (Якутия), представительным органам местного самоуправления, региональным отделениям политических партий. Право законодательной инициативы принадлежит также Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам ее ведения (часть 1).
Установление региональным законодателем различного круга субъектов, наделенных правом по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) и наделенных правом внесения законопроектов в законодательный орган республики, положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ не противоречит. Федеральный законодатель не определяет положения как о принятии конституций, уставов субъектов Российской Федерации, так и о внесении поправок и пересмотре, поскольку эти вопросы относятся исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации.
Использование в оспариваемом нормативном правовом акте термина «конституционная инициатива», означающая инициативу по внесению изменений и дополнений в конституцию, прав административного истца не нарушает.
Таким образом, требования заявителя о признании недействующими часть 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II в связи наличием в них формулировки (выражения) - «конституционная инициатива» не подлежат удовлетворению.
В части 1 статьи 3 Конституционного закона от 15 июня 2002 года 15-з N 361-II установлено, что через субъектов, наделенных правом внесения законопроектов по изменению и дополнению Конституции Республики Саха (Якутия) могут вносить предложения об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия), в том числе представительные органы местного самоуправления по вопросам их ведения.
Административный истец не согласен с такой формулировкой, полагая, что выражение «по вопросам их ведения» не соответствует положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ, Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, ограничивает права представительного органа местного самоуправления, не является определенным.
Однако с такими доводами административного истца нельзя согласиться.
В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.
Муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения. Представительный орган местного населения выражает мнение населения соответствующей территории. Важнейшей функцией представительного органа местного самоуправления является нормотворчество, которая заключается в принятии муниципальных правовых актов от имени всего муниципального образования.
В рассматриваемом случае в оспариваемом выражении «по вопросам их ведения» местоимение «их» относится к словосочетанию «представительные органы местного самоуправления, и используется с целью уточнения области вопросов, по которым представительными органами местного самоуправления могут быть внесены предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия).
Вопросы, отнесенные к компетенции муниципального образования, в том числе представительного органа ГО «Жатай», определены в главе II и статье 25 Устава ГО «Жатай».
Какой-либо неопределенности в толковании, применении оспариваемой нормы не усматривается, поскольку затруднений в определении вопросов, отнесенных к ведению истца, не усматривается.
Следует отметить, что вопросы о внесении изменений, поправок, дополнений любой Конституции, в том числе Конституции РС(Я), являются по своей природе, характеру, значению и последствиям вопросами государственного значения, что обуславливает особый порядок принятия решений о поправках Конституции РС(Я).
Доводы истца о том, что наличие в законе формулировки «по вопросам их ведения» является препятствием для обращения в законодательный орган республики с предложениями о внесении изменений, дополнений в Конституцию РС(Я) по вопросам, не отнесенным к ведению представительного органа местного самоуправления, в частности, по вопросам, связанным с административно-территориальным устройством, не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов административного истца.
Так, в соответствии со статьей 13 Закона Республики Саха (Якутия) «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)» образование населенных пунктов и административно-территориальных единиц, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц, изменение статуса населенных пунктов, определение и изменение административных центров административно-территориальных единиц осуществляются Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по представлению Правительства Республики Саха (Якутия) на основе решений населения и органов местного самоуправления соответствующих территорий.
Таким образом. региональным законодателем предусмотрен иной порядок для решения вопроса об изменении статуса населенных пунктов, нежели как путем внесения изменений в Конституцию РС(Я).
Следует также учесть, что население городского округа «Жатай» в законодательном органе Республики Саха (Якутия) представлено народным депутатом, который наделен правом конституционной инициативы по любым вопросам государственного значения.
Самостоятельное определение региональным законодателем порядка, условий внесения предложений по поправкам, дополнениям в конституцию, использование в Конституционном Законе Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 15-з N 361-II терминов «конституционная инициатива», условия внесения предложений представительным органом местного самоуправления по вопросам их ведения не является нарушением норм федерального законодательства, не влечет неясность, неоднозначное толкование положений оспариваемых статей указанного конституционного закона.
При изложенных обстоятельствах требования административного истца не подлежат удовлетворению.
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления Окружной администрации городского округа «Жатай» к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о признании недействующими часть 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 15-з № 361-II"О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия), в части имеющихся в тексте данных статей формулировок (выражений) - «конституционная инициатива», часть 1 статьи 3 данного конституционного закона в части имеющейся в тексте статьи формулировки (выражения) - «по вопросам их ведения», отказать.
Сообщение о принятом решении опубликовать в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу в изданиях "Якутские ведомости" и "Ил Тумэн".
На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный суд Республики Саха (Якутия) в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья З.С. Дьяконова
Мотивированное решение вынесено 17 февраля 2023 года