В ходе нынешних прений глобальные и региональные проблемы загрязнения воздуха стали особой проблемой не только из-за осложнений, связанных с трансграничной разработкой надежной экологической политики, но и из-за потенциального серьезного ущерба. Признание того, что выбросы "парниковых газов", в частности, связанные с ископаемым топливом выбросы CO2, способствуют глобальному потеплению, а значит, и потенциально опасное изменение климата привело к уделению большего внимания международному аспекту экологических проблем. Одним из основных осложнений при разработке политики в этой области является неопределенность и риск, связанные с проблемой изменения климата.
Работа с неопределенностью и риском
Именно элемент неопределенности делает проблему изменения климата настолько трудной для достижения международной договоренности. Неопределенности касаются путей будущих выбросов, уровней концентрации и их влияния на изменение климата, а также затрат на сокращение выбросов. Научное сообщество приступило к выявлению некоторых из основных взаимосвязей и циклов внутри экосистем и между ними, таких как углеродный цикл и воздействие на озоновый слой. Вместе с тем сохраняется значительная неопределенность в отношении нашего понимания этих систем - накопления, взаимодействия и географического распространения загрязнителей - и их долгосрочных последствий для экономики. Ущерб, как физический, так и экономический, является особенно неопределенным. Затраты на борьбу с загрязнением также неясны, но они, вероятно, будут очень высокими, если цель будет заключаться в предотвращении изменения климата.
Риск того, что общество может понести существенный ущерб в будущем, тесно связан с возможностью необратимого истощения ресурсов, как, например, в случае накопления опасных отходов с течением времени без их распада.
Предположим, что деградация экологического ресурса может привести к бесконечным затратам на восстановление. Связанные с этим ожидаемые расходы на возмещение ущерба могут быть недостаточно велики сами по себе для подтверждения того, что ресурсы не будут уменьшены. Однако бесконечные затраты на добычу подразумевают необратимую потерю ресурсов и, следовательно, сокращение альтернативных видов использования ресурсов. Такая утрата альтернатив может - в неопределенном мире - иметь ценность сама по себе, так называемую "ценность альтернативы", которая во многих случаях может превышать затраты на предотвращение дальнейшего истощения.
Можно выделить две альтернативные стратегии реагирования: реагирование и упреждающее реагирование. Реактивный подход, который предполагает принятие мер только по мере возникновения ущерба, включая адаптивные меры, такие как строительство дамб и плотин для минимизации расходов, связанных с повышением уровня моря. Превентивный подход предполагает принятие мер во избежание ущерба, в первую очередь, таких как усилия по сокращению выбросов парниковых газов или инвестирование в увеличение поглотителей углерода путем лесовосстановления. Хотя чисто реактивная стратегия вполне может оказаться наименее разрушительной, она может быть и стратегией высокого риска, поскольку она может спровоцировать слишком поздние действия и не предотвратить некоторые очень дорогостоящие результаты. В практическом плане, вопрос заключается в том, где на спектре между чисто реактивными и полностью превентивными мерами должна быть определена политика.
Международное сотрудничество по глобальным и региональным вопросам
Экологические соглашения и конвенции охватывают все более широкую сферу политики, в результате чего совокупное воздействие на общие экономические показатели может стать значительным. По мере расширения сферы охвата экологической политики все более важно не забывать о воздействии политики контроля на общие инвестиции и их распределение. Кроме того, влияние на мировую экономику и международную торговлю, вероятно, будет расти. Еще одну угрозу долгосрочным перспективам роста может создать использование ограничений на торговлю по экологическим соображениям.
Главный вывод работы ОЭСР по трансграничному загрязнению заключался в том, что для обеспечения экономической эффективности трансграничных стран было бы удобно интернализировать как расходы на загрязнение, так и расходы на борьбу с ним. Это привело к выдвижению так называемого "принципа взаимной компенсации". Принцип взаимной компенсации является аналогом принципа "загрязнитель платит", который касается эффективного распределения затрат на борьбу с загрязнением окружающей среды и затрат на борьбу с ним между странами. Загрязнитель должен платить за ущерб от загрязнения, тем самым поощряя загрязняющие страны принимать во внимание внешние издержки загрязнения, в то время как страна-"жертва" должна платить за его устранение, обеспечивая стимул для поглощения загрязнения, пока это является самым дешевым решением. В противном случае, если загрязняющие страны не получают компенсации хотя бы за часть затрат на борьбу с загрязнением окружающей среды, у них очень мало стимулов договориться о ликвидации загрязнений, которые наносят ущерб в других странах.
Поскольку был предложен принцип взаимной компенсации, он не применялся непосредственно к каким-либо существенным проблемам загрязнения. Две важные причины, похоже:
- Загрязняющая страна не имеет стимула соглашаться на взаимную компенсацию до тех пор, пока "жертва" в противном случае будет вынуждена оплачивать издержки, связанные с нанесенным ущербом. Другими словами, загрязняющая страна всегда была бы в самом сильном положении до и во время переговоров.
- Из-за неопределенности, связанной с этим, "жертвам" загрязнения обычно нелегко доказать, что загрязнение действительно наносит экономический ущерб. Во многих случаях трудно доказать даже масштабы экологического ущерба, не говоря уже о выявлении загрязнителя (например, загрязнение атмосферы обычно происходит более чем в одной стране).
Надлежащее решение глобальных экологических проблем, вероятно, потребует согласованных международных усилий, но выработка заслуживающей доверия глобальной экологической политики - задача отнюдь не тривиальная и, несомненно, потребует времени и терпения. Это подчеркивает необходимость принятия дальнейших шагов, выявления и осуществления наименее затратных и наиболее четко согласованных стратегий и перехода к более амбициозным предложениям по мере уточнения фактических данных и достижения международного консенсуса.