Статья Татьяны Владимировны Семёновой, заместителя министра здравоохранения РФ, посвящена реализации федерального проекта «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами», направленного на увеличение укомплектованности врачебных должностей и должностей среднего медперсонала в системе здравоохранения. Представлены механизмы кадрового обеспечения региональных систем здравоохранения и рекомендованные методики расчета потребности в специалистах, а также пути устранения кадровых дисбалансов и дефицитов в субъектах РФ.
Введение
Национальный проект «Здравоохранение», реализуемый в Российской Федерации с 2019 г., предусматривает развитие всей отрасли и ее качественное преобразование до 2024 г. Восемь федеральных проектов, из которых он состоит, направленны на развитие отдельных системных сегментов в отрасли, однако достижение целей, определенных Указом Президента Российской Федерации № 204 [1], возможно только при эффективной реализации всех проектов. «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» – один из восьми федеральных проектов. Он – базис для реализации остальных проектов. В него входит работа со школьниками, абитуриентами, студентами, ординаторами, аккредитация, повышение эффективности трудоустройства специалистов, закрепление их в отрасли, меры социальной поддержки и другие ключевые мероприятия и механизмы кадровой политики в отрасли.
На уровне национального проекта «Здравоохранение» для оценки кадрового обеспечения разработан ряд показателей. Контроль за их исполнением и достигнутыми результатами отслеживаются на всех уровнях системы здравоохранения. Они очень важны для достижения поставленных целей и предполагают увеличение укомплектованности врачебных должностей и должностей среднего медперсонала в амбулаторно-поликлинических учреждениях, а также рост числа специалистов, вовлеченных в современную систему повышения квалификации – непрерывное медицинское образование (рис. 1).
Чтобы понять, насколько эффективно реализуются мероприятия по устранению кадрового дефицита на региональном уровне, прежде всего, в первичном звене здравоохранения, как работает система повышения квалификация врачей и среднего медперсонала, необходимо провести анализ механизмов кадрового обеспечения системы здравоохранения.
Конечно, достижение положительного эффекта является первостепенным. Однако, когда в конце 2018 г. планировали и федеральный проект, и его региональные сегменты, мы исходили из показателей системы 2017 г. По результатам 2018 г. по ряду ключевых показателей отмечен прирост в абсолютном росте численности врачей, который отражен в достижениях федерального проекта. Но наряду с этим проявились и некоторые негативные тенденции в обеспеченности средним медицинским персоналом, в частности, в амбулаторно-поликлинических учреждениях (АПУ) (рис. 2).
«Три кита» здравоохранения
Остановимся на трех ключевых сегментах обеспечения медицинских организаций кадрами:
- определение реальной потребности в кадрах
- устранение дисбаланса и дефицита кадров
- повышение качества подготовки специалистов
Важно правильно определить потребность в медицинских кадрах, как в настоящий момент, так и на перспективу, как среднесрочную, так и долгосрочную. Не зная где, сколько и каких специалистов необходимо, устранить кадровый дефицит или дисбаланс невозможно.
Минздравом РФ были утверждены рекомендованные методики расчета потребности в специалистах, и мы уже несколько лет работаем по этой системе. Расчет кадровой потребности системы здравоохранения регионов ведется в соответствии с установленными территориальными программами государственных гарантий объемами медицинской помощи. Реальный дефицит специалистов в субъекте Российской Федерации рассчитывается как разница между необходимым числом специалистов для выполнения территориальной программы государственных гарантий и работающими в медицинских организациях субъекта специалистами.
В этом году рассчитывается кадровая потребность не только по каждой должности, каждой специальности, но и в разрезе каждой медицинской организации. Что это даёт? Проанализировав сведения по регионам, мы можем увидеть сложившуюся ситуацию с обеспечением кадрами и на макроуровне – в федеральном масштабе.
Вместе с тем оценку потребности в кадрах необходимо проводить в том числе с учетом утвержденной в регионе маршрутизации пациентов, видов оказываемой медицинской помощи в медицинской организации и ее доступности по каждому профилю. Руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ и курирующий эту деятельность его заместитель должны видеть ситуацию в целом. Причем анализ кадрового дефицита и дисбаланса следует проводить для каждой медицинской организации региона с учетом ее местонахождения. Трактовать общую ситуацию и оценивать ее необходимо системно.
Профицит и дефицит кадров
Рассмотрим примерный регион – субъект N, в котором суммарный дефицит врачей составляет 466 специалистов (рис. 3).
Мы видим, что в субъекте сложился профицит кадров в стационарах города, но есть и определенный дефицит.
Офтальмологи. Абсолютный дефицит (специалистов не хватает и в стационаре, и в поликлинике, и в сельских территориях, и в городских).
Терапевты. Есть профицит в стационаре, но не хватает специалистов в поликлинике. Поэтому в данном случае в отношении терапевтов существует дисбаланс между поликлиникой и стационаром, городом и селом.
Рентгенологи. Дефицит – в поликлиниках и в городе, и на селе, в стационарах в сельских территориях. То есть, наблюдается дисбаланс между стационарами города и села.
Акушеры-гинекологи – общий профицит этих специалистов и в стационарах, и в поликлиниках. Имеется дисбаланс на селе. Но истинного дефицита этих специалистов в рассматриваемом субъекте нет.
Специалисты хирургической службы. Есть общий профицит специалистов в регионе. Но дефицит в учреждениях специализированной помощи в поликлинике – как в городе, так и на селе. При этом отмечается дисбаланс по разным типам организаций.
Такой детальный разбор нужен для того, чтобы понимать, какова истинная кадровая ситуация в регионе. Итоговые результаты необходимо анализировать и рассматривать регулярно в зависимости от изменяющейся ситуации на уровне органа исполнительной власти и, соответственно, руководителей регионов. Нужно использовать все механизмы для исправления ситуаций, связанных как с дисбалансом кадров, так и дефицитом специалистов.
Итак, в рамках федерального проекта и его региональных сегментов была определена кадровая потребность регионов, которую необходимо устранять в процессе его реализации. Эти расчеты с перечнем вакантных должностей для каждой организации на 2019 г. утверждены нормативными правовыми актами. Они представлены не только в Минздрав России, но и в соответствии с проектным управлением – в федеральный офис Правительства РФ. Документы фиксируют планы на 2019 г. Далее ежегодно с корректировкой на результаты, достигнутые в предыдущем году, рассчитываются и утверждаются региональные планы преодоления кадрового дисбаланса.
Таким образом, нам известно, какие имеются дефициты и дисбалансы в регионах, и нашей ключевой задачей является устранение дисбалансов и абсолютных дефицитов, если они наблюдаются в субъектах Российской Федерации. Есть различные механизмы, которые помогут их устранить.
Рекрутинг и вахтовый метод
К сожалению, на сайтах медицинских организаций не всегда полно отражена информации о вакансиях; некоторые медорганизации такую информацию вообще не публикуют! Всего количество заявленных вакансий региона, которые размещены в открытых источниках «Труд всем», «Работа в России» и HeadHunter, значительно ниже данных, которые определяются расчетным дефицитом медицинских работников.
Поэтому один из ключевых элементов кадровой политики – определение потребностей – необходимо привести в соответствие с реальностью и расширять варианты поиска свободных специалистов, находящихся на рынке труда.
В паспорте федерального проекта прописаны меры по созданию центров трудоустройства на базе вузов и колледжей как для врачей, так и для среднего медицинского персонала. К 1 июня 2019 г., – ключевой точке, обозначенной в проекте – регионы создали такие центры трудоустройства, и эта работа продолжается.
Некоторые субъекты Российской Федерации используют для рекрутинга специалистов дополнительные HR-мероприятия. Например, Владимирская область проводит форумы с выпускниками медвузов, на которых активно привлекает в свой район новых сотрудников, а Сахалин использует для поиска специалистов стороннюю организацию, работающую в сфере подбора персонала.
Однако, если проанализировать имеющиеся в регионе кадровые дисбалансы в части профицита специалистов отдельных специальностей, то можно эффективно использовать имеющиеся сегодня в арсенале здравоохранения современные технологии и новые организационные модели. При этом зачастую можно обойтись без поиска и найма нового специалиста, сохраняя при этом доступную и качественную медицинскую помощь.
В соответствии со сложившимися «перекосами», имеющимися в модельном субъекте N, можно эффективно использовать вахтовый метод, формируя бригады, которые будут приезжать в стационары на селе, оказывая качественную медицинскую помощь в плановом режиме. В первую очередь, возможно создание передвижных мобильных комплексов исходя из того, каких объемов помощи и каких специалистов не хватает (например, передвижные мобильные комплексы с рентгеновскими установками для региона) (рис. 4).
Не стоит забывать и про использование лучших практик расширения функций персонала, в том числе среднего; внедрение информационных технологий, таких как телемедицинское консультирование по принципу «врач – врач»; автоматизацию процессов; референсные центры; внедрение бережливых технологий и др.
Благоприятная среда и кадровый рост
Помимо существующей нехватки и дисбаланса кадров, вызывает озабоченность проблема так называемого искусственного дефицита. Медицинские работники жалуются на то, что они не могут уйти в отпуск, их не отпускают на обучение, им практически невозможно уйти на больничный, потому что в организациях их некем заменить.
Дело в том, что руководители медицинских организаций, стремясь сохранить средства подушевого норматива в своем бюджете, не показывают дефицит специалистов, временно нетрудоспособных или находящихся в отпуске, иногда ограничивая доступность пациента к определенным видам медицинской помощи. Но ведь этот риск можно планово предусмотреть и решить на местах в рамках деятельности учреждения.
Основным элементом кадровой политики, помимо вахтового способа, мобильных передвижных комплексов, борьбы с искусственным дефицитом, является приток в систему здравоохранения новых кадров. Но для того, чтобы эта политика была эффективной, имеется множество способов воздействия на разные фокус-группы и их стимулирования. Работа по привлечению в регион специалистов со стажем отличается от методов влияния на молодых специалистов, для которых важно создание благоприятной среды, возможность кадрового роста (карьерные и социальные лифты), меры социальной поддержки. Разработаны и могут быть успешно применены методы влияния на студентов вузов, абитуриентов или школьников, направленные на вовлечение в профессию и профессиональную ориентацию (рис. 5).
Аккредитация специалистов
На федеральном уровне мы попытались не только предусмотреть все возможные механизмы реализации устранения кадрового дефицита, но и учесть способы его устранения. Поэтапное внедрение с 2016 г. первичной аккредитации специалистов априори должно позволить ликвидировать дефицит врачей – участковых педиатров и участковых терапевтов, стоматологов общей практики – т.е. медиков, работающих непосредственно с пациентами в рамках амбулаторно-поликлинической помощи.
Отрадно отметить, что в таких субъектах РФ как Астраханская область, республики Северная Осетия–Алания и Мордовия дефицита участковых терапевтов не существует. В этих регионах, а также в Ярославской и Рязанской областях, отсутствует и нехватка участковых педиатров. Знаменательно, что в расчетных показателях Москвы как субъекта РФ абсолютного дефицита участковых терапевтов и участковых педиатров также нет. Сегодня Москва – лидер по количеству привлеченных специалистов, прошедших процедуру первичной аккредитации – 726 человек(рис. 6). Почему так, если в столице нет абсолютного дефицита? Потому что здесь постоянно происходит движение кадров – одни уходят на пенсию, другие уезжают (внутрирегиональная и межрегиональная миграция). И всех нужно замещать. Это естественное «движение кадров», которое организаторам здравоохранения и руководителям медицинских организаций необходимо учитывать в своей деятельности, поскольку устранение дефицита возможно только при положительном балансе, когда ежегодный приток кадров превышает его отток.
Таким образом, первичная аккредитация и возможность выхода на рынок труда специалистов сразу после окончания вуза – это механизм, позволяющий быстро и эффективно ликвидировать абсолютные дефициты, имеющиеся на участковых должностях.
Целевое обучение
Кроме аккредитации следует отметить эффективность системного механизма целевого обучения. В этом направлении здравоохранение всегда находилось на передовых позициях.
В 2012 г. в обновленном ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации» был установлен приоритет целевого обучения. Его суть заключается в том, что когда абитуриенты поступают в образовательные учреждения по свободному конкурсу, приходит «заказчик» (субъект РФ, организация-работодатель) и заключает с ними договор о целевом обучении, с последующим привлечением к работе в конкретной медицинской организации после получения диплома об образовании. В 2013-2014 гг. такой опыт привлечения специалистов применяли Магаданская, Сахалинская и Амурская области.
К сожалению, не все еще осознали значимость этого сегмента. Только два субъекта РФ – Архангельская область и Приморский край – используют эту практику сегодня. В перспективе это может отразиться на кадровом обеспечении отрасли. Поэтому нам следует расширять масштабы взаимодействия между образовательными организациями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (рис. 7).
Есть так называемый «губернский прием», когда регионы осуществляют прием в образовательные заведения, оплачивая обучение за счет собственных средств (юридических лиц). Эта практика применяется в Воронежской, Иркутской, Самарской, Архангельской и Свердловской областях, республиках Татарстан и Северная Осетия-Алания, Хабаровском крае. Однако затраты государства на образование с каждым годом увеличиваются, и мы наращиваем объемы обучения за счет средств федерального бюджета. Механизмы «целевого заказа» через планирование потребности позволяют корректировать (увеличивать) объемы подготовки специалистов в любом региональном вузе. Есть все возможности осуществлять подготовку достаточного количества специалистов для региона в рамках бюджетных мест, отказываясь от «губернского приема», и расширять квоты целевого приема, направив высвободившиеся финансовые средства на меры социальной поддержки обучающихся.
Сегодня часть студентов обучается за свои средства на коммерческой основе. В процессе обучения они могут найти заказчика своей подготовки в лице органов исполнительной власти. Есть хорошие примеры в Хабаровском крае и Челябинской области, когда заключается «целевой» договор со студентом, который обучается на коммерческой основе, после чего его переводят на бюджет (в пределах имеющихся квот в приоритетном порядке, в соответствии с локальным актом организации), при этом у будущего специалиста возникают обязательства отработки в государственной медицинской организации после получения соответствующей квалификации. Не будем останавливаться на действующей норме закона и ответственности, которую этот договор налагает на студента. Напомним только, что в случае невыхода на работу после окончания вуза студенту, поступившему на целевое обучение в рамках квоты целевого приема (по отдельному конкурсу в вуз), необходимо будет полностью компенсировать затраты государства на его образование.
Планирование целевой подготовки
Лечебное дело и педиатрия – основные, базовые специальности в медицине для подготовки врачей. Выпускники, обучающиеся по этим специальностям, пройдя первичную аккредитацию, могут работать в первичном звене здравоохранения. Однако при планировании объемов подготовки по программам специалитета при наборе студентов на первый курс вуза в рамках квоты целевого приема необходимо в перспективе рассчитывать не только на устранение дефицита в первичном звене, но, и учитывать подготовку узких специалистов по программам ординатуры с долгосрочным горизонтом планирования и учетом прогноза потребностей на 6-8 лет.
Безусловно, сложно планировать обеспеченность кадрами на среднесрочный и долгосрочный периоды. Например, в Псковской области расчетный дефицит онкологов составляет 20 человек. В плане устранения дефицита на этот год указано 4 ординатора-целевика (прием 2017 г., выпуск в 2019 г.). И хотя эти выпускники ординатуры будут сейчас трудоустроены на местах, нехватка врачей-онкологов не ликвидирована. И, значит, для устранения дефицита придется использовать другие имеющиеся механизмы, в т.ч. краткосрочную профессиональную переподготовку.
Следует отметить и недостатки в планировании профессиональной переподготовки, которая позволяет достаточно быстро ликвидировать дефицит узких специалистов. Понятно, что необходимо выполнять требования нормативно-правовых документов, согласовывать заявки с образовательными организациями, которые в проекте «вуз – регион» оказывают организационно-методическую и практическую поддержку органов исполнительной власти в сфере здравоохранения субъектов РФ. Однако вызывает недоумение, что в запросах на профессиональную переподготовку некоторых субъектов РФ присутствуют неврологи, нейрохирурги, хирурги, в т.ч. детские хирурги, травматологи, лор-врачи, эндокринологи, – т.е. специалисты, подготовка которых осуществляется исключительно в ординатуре, и квалификационные требования (приказы Минздрава России от 08.10.2015 № 707н и от 10.02.2016 № 83н) не позволяют обучать их по программам профессиональной переподготовки [2, 3]. Подготовку по этим специальностям следует заранее планировать в среднесрочных и долгосрочных дорожных картах развития системы здравоохранения.
Программы «Земский доктор» и «Земский фельдшер»
Отдельным механизмом привлечения специалистов в отрасль является программа «Земский доктор» / «Земский фельдшер». В 2018 г. софинансирование этой программы перешло из средств обязательного медицинского страхования в федеральный бюджет. Были запланированы примерно те же средства, как и в 2017 г. – 3,1 млрд руб., но фактический показатель результативности использования субсидии составил в стране 82,6%. Есть субъекты РФ, которые по разным причинам не смогли израсходовать все запланированные средства.
В 2018 г. произошло небольшое снижение численности врачей в сельских территориях. Это связано с тем, что по предложениям регионов эта программа была модернизирована: на федеральном уровне к программе «Земский доктор» добавлен проект «Земский фельдшер» и включена возможность выплаты специалисту единовременных компенсаций в медицинских организациях малых городов численностью до 50 тысяч населения. Как результат, медработники захотели прийти работать туда, где условия лучше и где они чувствуют себя более комфортно. В результате возникла проблема с привлечением их в сельские медицинские организации (рис. 8).
К примеру, в 2017 г. во Владимирской области поступили на работу 15 врачей, и все они трудятся в сельской местности. В 2018 г. вроде бы и специалистов стало больше – 24 врача и 12 фельдшеров, но 22 врача и 8 фельдшеров пришли в малые населенные пункты, а село в итоге получило меньший приток специалистов, чем даже в 2017 г. Похожая динамика наблюдается в ряде регионов.
Социальная поддержка и финансирование
Меры социальной поддержки также являются одним из ключевых механизмов, удержания специалистов в отрасли. В 2018 г. по этой статье суммарно было потрачено более 23 млрд руб. В итоге 2056 врачей и 1389 средних медработников получили жилую площадь, но в масштабах страны – это всего 0,4% врачей и 0,1% средних медицинских работников. Выше таких показателей только действия по частичной оплате аренды жилья и компенсация услуг ЖКХ – 5,8% и 8,8% соответственно. Кроме того, не сбрасываем со счетов и возмещение процентной ставки по линии «кредит – льготное кредитование», но этим пользуются тоже только 0,1% и 0,2% медиков соответственно. В итоге, то, что на уровне регионов декларируется как передовой опыт, на федеральном уровне выглядит грустно (рис. 9).
Это очень чувствительный пункт договора для наших молодых специалистов, у которых нет ни стимулирующих выплат, ни выплат от стажа. Выпускники вузов приходят фактически на базовый оклад. И если он составляет 18% от суммы, что в среднем получает специалист отрасли, то, конечно, молодых специалистов никакими другими стимулирующими выплатами удержать невозможно. Потому что уверенность в завтрашнем дне, эквивалент которой – ежемесячная заработная плата, очень важное условие для каждого работающего человека. И базовый оклад должен быть по отрасли не менее 55%, а остальное – стимулирующие и компенсаторные выплаты.
Естественно, каждый из наших специалистов надеется на то, что ежемесячная оплата его труда будет соответствовать ожиданиям и потребностям исходя из норм, которые были закреплены в Указе Президента России № 597 в 2012 г.
Для софинансирования расходов на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала, пришедшим в отрасль в 2019 г., была сформирована сумма в 5,6 млрд руб. в рамках нормированного страхового запаса (НСЗ) в территориальных фондах субъектов РФ (рис. 10). За полгода лишь 17 субъектов Российской Федерации добились положительной динамики прироста численности сотрудников в своих медицинских организациях и использовали 283,6 млн руб. на выплату зарплат своим новым работникам. Считаем, что это еще один эффективный инструмент для решения кадровой политики в здравоохранении.
Контроль НМО
Сегодня вузы предоставляют все возможности для повышения уровня компетентности будущих и действующих специалистов – базовый, профессиональный, общепрофессиональный универсальный, а также используют технологии мгновенного распространения новых знаний через портал непрерывного медицинского образования (НМО). Возможности повышения профессиональных знаний через систему НМО практически безграничны и имеются способы повысить уровень профессионализма, компетенций и навыков каждого специалиста.
В федеральном проекте имеются два контрольных показателя: число специалистов, вовлеченных в систему НМО, и количество интерактивных образовательных модулей, созданных с учетом принимаемых в РФ клинических рекомендаций (рис. 11).
На портале НМО сразу видна разница между пользователями, которые вошли и просто зарегистрировались, и людьми, активно работающими с контентом. В некоторых регионах наблюдается максимальное расхождение этих показателей: от 19 до 22% пользователей энергично работают в нем, остальные зарегистрировались и пассивно присутствуют на сайте. Эти цифры наводят на размышления: как заинтересовать в получении новых знаний всех медицинских работников, чтобы нареканий со стороны населения к системе здравоохранения по качеству их подготовки стало меньше?
В 2017 г. мы уже рассматривали эти проблемы и разъясняли, как современные знания, полученные на сетевом ресурсе, могут помочь расширить компетенции специалистов отрасли. Тогда был озвучен сегмент деятельности врачей первичного звена – онконастороженность, и был разработан специальный интерактивный образовательный модуль (рис. 12).
К сожалению, в некоторых регионах системное освоение этого модуля не ведется. То есть, принимаются на работу новые люди, идет постоянное движение кадров, но эти компетенции остаются ими не освоенными.
Корпоративная этика и школа лидерства
В медицинской отрасли разработаны факторы влияния на доступность качественной медицинской помощи каждому гражданину Российской Федерации. К ним относятся факторы, напрямую связанные с пациентами: развитие у персонала эмпатии, пациентоориентированности и вовлеченности, внедрение корпоративной этики. Есть факторы, не связанные с пациентами. Это анализ лучших практик, внедрение бережливых технологий, инновационные образовательные подходы. Кто должен объединить все эти факторы в практической работе? Бесспорно, только эффективный руководитель, которому необходимо развивать лидерские качества. А навыки формирования кадровых резервов можно получить в школе лидерства, которая не первый год функционирует в нашей системе здравоохранения (рис. 13).
Итак, ключевым элементом кадровой политики должен стать главный врач. Но без регионального министра и вице-губернатора, курирующего социальную сферу, заинтересованных в положительных результатах, главный врач не использует все свои возможности, практически не занимается кадровыми вопросами и развитием своего персонала, зачастую не имея таких обязательств в своих должностных инструкциях. Считаем, что в рамках заключения эффективного контракта с руководителем медицинской организации необходимо добавить эти компетенции и приплюсовать ответственность за работу с кадрами. Главный врач любого медучреждения должен уметь использовать современные инструменты кадрового развития. Указанные требования закреплены и в соответствующем профессиональном стандарте.
Выводы
Важными условиями для выполнения федерального проекта «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» становятся коммуникация и взаимодействие всех участников вертикали системы здравоохранения (рис. 14). Поэтому при реализации федерального проекта следует объединить действия Минздрава России, региональных органов власти и органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.
Только вместе мы сможем решить задачи, поставленные Национальным проектом «Здравоохранение», и достичь результатов, необходимых для развития всей медицинской отрасли России.
ИСТОЧНИКИ:
- Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.».
- Приказ Минздрава России от 08.10.2015 № 707н (ред. от 15.06.2017) «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки».
- Приказ Минздрава России от 10.02.2016 № 83н «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием» (зарегистрировано в Минюсте России 09.03.2016 № 41337).
Статья опубликована в журнале «Вестник Росздравнадзора» № 4 | 2019
Татьяна Семёнова