Соединенные Штаты приостановили выполнение своих обязательств по Договору о ядерных силах средней и меньшей дальности (ДРСМД). Если Соединенные Штаты, в конечном счете, последуют этому курсу действий и окончательно выйдут из ДРСМД, что представляется вероятным для большинства военных аналитиков, останется только одно двустороннее соглашение, которое взаимно ограничивает численность американских и российских ядерных сил. Срок действия этого соглашения —нового Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений от 2010 года (договор СНВ-3) — истекает менее чем через три года, т. е. через десять лет с даты его вступления в силу. Условия договора позволяют продлить его действие еще на один пятилетний период с одобрения президентов России и США без дальнейшего рассмотрения этого вопроса законодательными органами обеих стран.
В отличие от случая с Договором РСМД, госдепартамент США неоднократно подтверждал, что Россия соблюдает условия договора СНВ-3. Обе стороны уложились в февральский срок 2018 года, установленный для сокращения существующих ядерных сил до предусмотренных договором пределов. Кроме того, по состоянию на конец 2018 года каждая из сторон провела более 140 инспекций на местах и в совокупности обменялась почти 17 000 уведомлений, касающихся их стратегических ядерных сил и объектов. Кроме того, договор СНВ-3 был и остается в военных интересах и интересах национальной безопасности Соединенных Штатов. Таким образом, наиболее разумным вариантом действий было бы его продление по истечении срока действия в 2021 году и, тем самым, как представляется аналитикам, можно было бы выиграть время, необходимое для тщательного рассмотрения вариантов соглашения о преемнике этого договора.
Будет ли нынешняя администрация США делать выбор в пользу продления нового СНВ, как это разрешено договором, неясно. Вскоре после вступления в должность в январе 2017 года президент Дональд Трамп, как сообщается, назвал договор «плохой сделкой» во время телефонного разговора с президентом России Владимиром Путиным, в котором последний поднял возможность продления СНВ-3. С другой стороны, президент США впоследствии заявлял журналистам (в марте 2018 года), что хотел бы встретиться с Путиным «для обсуждения гонки вооружений, которая выходит из-под контроля». Действительно, один из вопросов, который получил значительное внимание в преддверии саммита Трамп-Путин в Хельсинки в июле 2018 года, заключался в том, должны ли США и Россия договориться во время встречи о продлении договора. Но этого не произошло. Путин, однако, сказал в интервью, что он «заверил президента Трампа во время саммита, что Россия готова продлить этот договор», но что вопросы, касающиеся соблюдения всех положений договора, сначала должны быть решены экспертами.
Нет твердой позиции. Администрация США не имеет твердой позиции относительно того, следует ли продлевать договор СНВ-3 до его истечения в 2021 году, и публично не дает никаких указаний на то, когда это может произойти. В августе на встрече с российским коллегой советник Трампа по национальной безопасности Джон Болтон заявил, что администрация находится в самом начале процесса рассмотрения того, что делать с договором СНВ-3. Болтон был сильным критиком договора до прихода в администрацию. В сентябрьских показаниях в конгрессе высокопоставленные чиновники из государственного департамента и министерства обороны подчеркивали, что политика США в отношении продления СНВ-3 все еще обсуждается в администрации. Помощник заместителя министра обороны по вопросам политики Дэвид Трахтенберг отметил, что «любое решение о продлении договора будет и должно основываться на реалистичной оценке того, остается ли договор СНВ-3 в интересах национальной безопасности в свете общего поведения России в области контроля над вооружениями. Таким образом, ключевой вопрос заключается в том, в интересах ли национальной безопасности США продлить СНВ-3 до его истечения в 2021 году. Примечательно, что многие члены единственного национального электората, которых должны больше всего беспокоить размеры и положение ядерных сил США и России — американские военные — явно считают, что это так.
На первый взгляд может показаться нелогичным, что те, кто отвечает за учреждение, отвечающее за проектирование, разработку и эксплуатацию ядерных бомбардировщиков и баллистических ракет, также поддерживают соглашение, которое ограничивает число тех сил, которые могут быть развернуты. Однако с тех пор, как в 1969 году начались переговоры об ограничении стратегических вооружений, американские военные активно участвуют в переговорах, ведущих к соглашениям о контроле над ядерными вооружениями, в качестве членов переговорных групп и в качестве участников межведомственных обсуждений по вопросам, касающимся США. По общему признанию, главная цель военных в отношении этого процесса заключалась в обеспечении того, чтобы американские переговорные группы были хорошо осведомлены о практических реалиях развертывания и эксплуатации ядерных сил и не принимали непреднамеренно предложения, которые неоправданно подрывали бы способность военных эффективно поддерживать в эффективном состоянии свои стратегические ядерные силы.
Обоснование необходимости контроля над вооружениями. Высшее военное руководство США также согласилось с концептуальным обоснованием поддержки процесса контроля над ядерными вооружениями. В 1960-е годы несколько американских ученых и политиков выдвинули идею о том, что боевая готовность и контроль над вооружениями могут одновременно применяться в качестве взаимодополняющих подходов к защите национальной безопасности. К сожалению, за последние два десятилетия отношение к ядерной политике и контролю над вооружениями в профессиональном военном образовании значительно деградировало, поскольку основное внимание стало уделяться проведению военных операций в Юго-Западной Азии и противодействию угрозе терроризма. Тем не менее, поколение высокопоставленных военных руководителей, обученных на ранних этапах своей карьеры классическим текстам теории ядерного сдерживания, последовательно цитировало в своих публичных заявлениях и в своих показаниях в конгрессе преимущества, которые дают соглашения о контроле над вооружениями. Прежде всего, речь идет о том, что прозрачность и меры контроля в более поздних ядерных соглашениях по контролю над вооружениями позволяет иметь четкое представление о размерах, функциях и операциях ядерных сил другой стороны, что ранее обеспечивалось только силами традиционной разведки. Например, в письменном виде в поддержку ратификации нового договора СНВ в 2010 году семь бывших четырехзвездочных командиров стратегических ядерных сил США заявили, что «мы будем понимать российские стратегические силы гораздо лучше с этим договором, чем без него». Они также подчеркнули, что договор будет способствовать более стабильным отношениям между Соединенными Штатами и Россией.
Не менее важной для старших военных руководителей была роль соглашений о контроле над вооружениями в ограничении численности и, в некоторых случаях, потенциала ядерных сил другой стороны. Американо-российское противостояние в области ядерного вооружения во времена холодной войны был частично вызвано опасениями, что другая сторона может добиться технологического прорыва или наращивать свои силы таким образом, чтобы иметь возможность угрожать живучести американских ядерных сил и возможности США принять ответные меры в случае ядерной агрессии, тем самым увеличивая стимулы для одной или другой стороны с тем, чтобы нанести первой ядерный удар, тем самым подрывая фундаментальную предпосылку для стабильности и взаимного сдерживания. Соглашения о контроле над вооружениями способствовали смягчению этой озабоченности, ограничив общее число развернутых ядерных сил, что не позволило ни одной из сторон добиться подавляющего преимущества. Для американских военных это помогло снизить неопределенность и повысить предсказуемость в отношении возможностей и намерений России, позволив ей определять численность и форму американских сил с большей уверенностью в адекватности своих собственных инвестиционных планов и программ. Это также помогло высвободить финансовые средства для обычных вооруженных сил, которые в противном случае могли бы быть выделены ядерным силам.
Это общее представление о преимуществах контроля над вооружениями в качестве дополнительной стратегии поддержания жизнеспособных, надежных и эффективных сил ядерного сдерживания перешло и к нынешним соображениям о продлении СНВ-3 еще на пять лет. В отличие от уклончивых публичных заявлений гражданских сотрудников по национальной безопасности, высокопоставленные военные руководители всегда были более откровенны и неоднократно подчеркивали приверженность процессу контроля над стратегическими вооружениями, как, например, на слушаниях в Комитете по делам вооруженных сил Палаты представителей в марте 2017 года это сделали заместитель председателя Объединенного комитета начальников штабов генерал Пол Сельва и командующий вооруженными силами США генерал Джон Хайтен. Стратегическое командование выразило решительную поддержку СНВ-3, заявив, что «двусторонние, поддающиеся проверке соглашения о контроле над вооружениями имеют важное значение для способности вооруженных сил обеспечивать эффективное сдерживание. Генерал-лейтенант Джек Вайнштейн, заместитель начальника штаба ВВС по стратегическому сдерживанию и ядерной интеграции, публично заявил в том же месяце, что договор имеет «огромную ценность» для Соединенных Штатов. Заявления Трампа в октябре 2018 года относительно возможного выход из Договора по РСМД также побудило бывших сотрудников по национальной безопасности, включая вышедших в отставку старших офицеров, направить письма с просьбой спасти Договор о РСМД и продлить договор СНВ-3. Также командующий Стратегического командования США генерал ВВС Джон Хайтен свидетельствовал в Комитете по вооруженным силам на слушаниях 8 марта 2017 года в пользу продления СНВ-3. Он выразил поддержку договору, заявив, что «двусторонние, поддающиеся проверке соглашения о контроле над вооружениями имеют важное значение для нашей способности обеспечить эффективное сдерживание».
В дополнение к озабоченностям по поводу стратегической стабильности и взаимного сдерживания, поддержка американскими военными договора СНВ-3 отражает очень практические соображения о текущих программах и оборонных бюджетах. Министерство обороны приступило к комплексным многолетним усилиям по модернизации своего устаревающего парка бомбардировщиков, межконтинентальных баллистических ракет (МБР) и атомных подводных лодок. Нынешняя программа модернизации стратегических сил направлена на замену существующих систем доставки ядерного оружия примерно по принципу «один к одному». Таким образом, новые системы будут вписываться в пределы СНВ-3 для развернутых и неразвернутых систем. Кроме того, до тех пор, пока эти ограничения будут оставаться в силе, российские ядерные силы будут также ограничены текущим и предсказуемым уровнем. Поэтому американские военные могут с некоторой уверенностью предположить, что их программа модернизации будет адекватна задаче обеспечения эффективного сдерживания в обозримом будущем. Кроме того, программа ядерного обеспечения и модернизации США, которую Трамп унаследовал от своего предшественника, даже в рамках новых ограничений, по оценкам Бюджетного управления Конгресса, стоит 1,2 триллиона долларов в течение 30 лет (в долларах 2017 года и, следовательно, выше, учитывая инфляцию). Безудержное наращивание, безусловно, будет стоить гораздо дороже. Соединенные Штаты и Россия не обязательно приступят к существенному наращиванию своих соответствующих стратегических наступательных сил в отсутствие нового СНВ или последующего соглашения, но не будет никаких договорных обязательств, мешающих им сделать это.
Наконец, большинство высших военных руководителей признают в частном порядке, но по понятным причинам не заявляют публично, что поддержка нынешней программы ядерной модернизации в конгрессе в течение последнего десятилетия зависела от двухпартийного консенсуса, основанного в значительной степени на «Большой сделке» о том, что ядерная модернизация и контроль над ядерными вооружениями будут осуществляться одновременно. Смена руководства в Палате представителей США, несомненно, стала испытанием на прочность этого консенсуса. Разрешение договору СНВ-3 истекать без какой-либо замены, в сочетании с возможным официальным выходом из Договора РСМД, скорее всего, придаст дополнительный акцент этому консенсусу, что значительно затруднит мобилизацию поддержки нынешней рекордной программы по замене существующих устаревающих систем доставки ядерного оружия и оживлению национальных лабораторий и производственных объектов Национального управления по ядерной безопасности.
Жизнеспособные альтернативы? Существуют ли какие-либо жизнеспособные альтернативы продолжению действия договора СНВ-3, которые обеспечили бы американским военным планировщикам такой же уровень уверенности в отношении американо-российского стратегического ядерного баланса и, следовательно, адекватности нынешних и будущих потенциалов ядерного сдерживания США? Хотя эта тема требует значительных размышлений и обсуждений, на данном этапе можно выделить несколько общих моментов. Один из возможных вариантов заключается в проведении переговоров по новому договору, который сохраняет наиболее существенные черты СНВ-3, такие, как ограничения на развернутые силы и надежные меры транспарентности и проверки, но позволяет решить вопросы, имеющие особое значение для Соединенных Штатов. В резолюции Сената «О ратификации нового договора СНВ» выражалась озабоченность по поводу несоответствия количества нестратегического ядерного оружия, которым обладает Россия, количеству нестратегического ядерного оружия, развернутого Соединенными Штатами в Европе. Совсем недавно американская сторона выразила озабоченность по поводу нескольких новых типов ядерных систем доставки, которые были разработаны Россией и публично рекламировались Путиным. Конечно, на любых переговорах по новому договору у россиян будет свой список пожеланий, включая ограничение противоракетной обороны США и развертывания высокоточных обычных вооружений, которые потенциально могут быть использованы для нападения на российские ядерные силы и системы командования, управления и связи. Даже в маловероятной ситуации, что эти технически сложные и политически озабоченные вопросы можно отложить или оперативно урегулировать в интересах заключении нового соглашения, процесс обсуждения нового соглашения потребует время больше, чем два года, которые остаются до истечения срока договора, если история чему-то учит.
Другой вариант, который был предложен, — заменить договор СНВ-3 таким соглашением, как Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов, также известный как Московский договор. Болтон, как сообщается, описал это понятие как «возможность». Договор был подписан президентом Джорджем Бушем-младшим и Путиным в мае 2002 года после переговоров, которые длились всего шесть месяцев. Он требовал от обеих сторон сократить число «оперативно развернутых стратегических ядерных вооружений» до уровня 1700-2200 единиц. В отличие от предыдущих американо-российских соглашений о контроле над ядерными вооружениями, которые включали много страниц пространных статей, протоколов и приложений, этот договор был менее чем на две страницы, в значительной степени потому, что он не включал никаких положений о проверке. Для должностных лиц администрации Буша в этом не было необходимости, поскольку договор мог опираться на режим контроля, установленный в первом договоре о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1). Договор СНВ-1 истек в 2009 году без какого-либо механизма замены или проверки до тех пор, пока в 2011 году не вступил в силу новый договор СНВ и не заменил его. По этим и другим причинам этот договор подвергался критике как не являющийся «серьезным контролем над вооружениями». Это обвинение противоречит довольно узкому взгляду на то, что представляет собой контроль над вооружениями. Несмотря на свою краткость, договор, тем не менее, кодифицировал юридически обязательным образом стремление обеих сторон существенно ограничить число боеголовок и бомб, размещенных на МБР, баллистических ракетах подводных лодок (БРПЛ) и на бомбардировщиках. Для Соединенных Штатов это означало сокращение существующей силы этих вооружений примерно на две трети. Более того, поскольку соглашение было оформлено как договор, оно подлежало рассмотрению Сенатом США. Резолюция Совета и согласия на ратификацию была принята единогласным (95-0) голосованием, тем самым, поставив двухпартийную печать одобрения процесса дальнейших сокращений ядерных вооружений, о чем Буш дал понять, что он готов пойти на это в одностороннем порядке. Если это не является серьезным контролем над вооружениями, то возникает вопрос о том, что это такое. Является ли договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов моделью для замены СНВ-3? Это совершенно другой вопрос. Критики договора имеют право утверждать, что он был результатом уникального набора политических и экономических условий в обеих странах, когда велись переговоры, и что стратегические контексты и отношения между двумя странами сегодня очень различны.
Третий возможный вариант заключается в том, чтобы позволить новым президентам США и России в одностороннем порядке или совместно объявить, что их страны добровольно будут соблюдать существующие ограничения. Они могли бы даже добавить, что они будут и впредь следовать основной практике нынешнего режима проверки (например, обмен данными, уведомления и инспекции на местах). Понятие менее формального подхода к контролю над вооружениями, безусловно, имеет солидную научную родословную. По сути, все эти элементы были частью американо-российских стратегических отношений в какой-то момент, в какой-то форме и моде. Например, во время холодной войны две сверхдержавы выработали определенные нормы и способы поведения в отношении военных действий, которые носили имплицитный, а в некоторых случаях и эксплицитный характер, например, избегали ситуаций, в которых их вооруженные силы могли вступить в прямой контакт во время кризиса или конфликта. Сомнительно, чтобы не связывающее, неофициальное или молчаливое соглашение об ограничении количества стратегических ядерных сил, которыми обладает Россия, обеспечило бы уровень прозрачности и предсказуемости, который оценили бы высшие военные руководители США.
Для реализации любого из этих вариантов или какого-либо варианта или их комбинации, безусловно, потребуется время. Учитывая нынешнее состояние американо-российских отношений и тот факт, что президентская кампания 2020 года во всех смыслах уже началась, маловероятно, что двух лет будет достаточно для выполнения поставленной задачи. Как бы то ни было, существующие взаимные ограничения в отношении стратегических ядерных сил и связанные с ними меры транспарентности и проверки в рамках СНВ-3 не должны прекращаться без замены. Очевидно, что в наилучших интересах Соединенных Штатов и России согласиться продлить новый старт как можно скорее, а не ждать до последней минуты, чтобы заключить сделку.
Сложные условия. Не следует недооценивать трудности достижения консенсуса в отношении соглашения о продлении договора СНВ-3, а тем более совершенно нового соглашения или договора о контроле над ядерными вооружениями. Как отмечалось ранее, американо-российские отношения в настоящее время отягощены резкими различиями в ядерной сфере, такими как вопросы соблюдения и развития новых стратегических потенциалов. Споры о соблюдении договора РСМД, в частности, бросают тень на любую перспективу по контролю над вооружениями. В декабре на это указал председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джозеф Данфорд. «Я, очевидно, не буду принимать это решение. Я дам рекомендации», — сказал он, — «Но мне очень трудно представить себе прогресс в продлении СНВ-3,...если в основе этого лежит несоблюдение Договора РСМД». Что еще хуже, американо-российские дискуссии по ядерным вопросам практически остановились. Они, безусловно, не проявляют той же интенсивности и не происходят с той же частотой, что и во время холодной войны и в первые два десятилетия после нее. Усилия по проведению переговоров о стратегической стабильности в течение последних двух лет, к сожалению, не увенчались успехом из-за отсутствия цели и серьезности с обеих сторон, а также из-за того, что Вашингтон и Москва принимают различные ответные меры друг против друга, которые делают проведение переговоров по любой теме политически проблематичным.
Тем не менее, даже в разгар холодной войны и, несмотря на глубокие различия во многих других аспектах их отношений, Соединенным Штатам и России удалось вступить в предметные официальные и неофициальные (направление II) дискуссии по стратегическим ядерным вопросам и со временем выработать более глубокое понимание точек зрения и озабоченностей друг друга. Более того, этот диалог заложил основы, необходимые для успешного согласования различных договоров по контролю за ядерными вооружениями на 40-летний период. Лучшим способом начать процесс устранения факторов, которые в настоящее время омрачают ядерные отношения между двумя странами, было бы начать новую, более энергичную серию дискуссий по ядерному сдерживанию и контролю над вооружениями с участием нынешних и бывших американских и российских дипломатов, высокопоставленных военных чиновников и технических экспертов и сознательно изолировать этот диалог от других капризов в общих двусторонних отношениях. И, наконец, нынешняя политическая ситуация в Соединенных Штатах будет создавать трудности в достижении широкого внутреннего консенсуса в поддержку расширения «нового СНВ». В ноябре в Сенат и Палату были внесены законопроекты в поддержку этой инициативы, а также законопроекты, призванные ограничить свободу маневра администрации в этом вопросе. Вопрос о том, станет ли когда-либо какая-либо из предложенных формулировок законом, вызывает сомнения, особенно с учетом новой реальности раздельного контроля двух палат.